L’Irlande est l’un des \u00c9tats les plus centralis\u00e9s de l’Union europ\u00e9enne, mais elle \u00e9choue r\u00e9guli\u00e8rement \u00e0 obtenir des r\u00e9sultats permettant d’am\u00e9liorer l’offre de logements dans le pays, de r\u00e9duire l’immigration ou de rem\u00e9dier aux dysfonctionnements de son syst\u00e8me de sant\u00e9. Le Taoiseach, \u00e0 la suite de changements subtils intervenus au sein de la bureaucratie administrative irlandaise au fil des d\u00e9cennies, a accumul\u00e9 un pouvoir et une autorit\u00e9 auxquels aucun \u00e9lecteur n\u2019a jamais consenti. Et pourtant, l\u2019Irlande se trouve toujours dans l\u2019impossibilit\u00e9 de mener \u00e0 bien des projets de politique publique \u00e9l\u00e9mentaires. Il est \u00e9trange qu\u2019un \u00c9tat aussi centralis\u00e9 reste aussi inactif, mais comment en est-on arriv\u00e9 l\u00e0 ? <\/p>\n
Le minist\u00e8re du Taoiseach a, \u00e0 l\u2019instar de l\u2019Union europ\u00e9enne, profit\u00e9 de l\u2019apparition de crises pour centraliser son pouvoir sur les branches subsidiaires du gouvernement. Aujourd\u2019hui, ce minist\u00e8re comprend une division des affaires britanniques et d\u2019Irlande du Nord, une division des affaires europ\u00e9ennes et internationales, une division \u00e9conomique, une division de la politique sociale et de la r\u00e9forme des services publics, ainsi qu\u2019une division des services g\u00e9n\u00e9raux. Chacune de ces comp\u00e9tences rel\u00e8ve nominalement d\u2019un minist\u00e8re distinct, tel que celui des Affaires \u00e9trang\u00e8res, des Affaires europ\u00e9ennes, des Finances, des Entreprises ou de la Protection sociale. Quel est donc l\u2019objectif ou la justification de ce double emploi administratif en Irlande ? <\/p>\n
Ces divisions n’ont pas \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9es \u00e0 des moments pr\u00e9cis et clairement d\u00e9limit\u00e9s ; elles se sont form\u00e9es progressivement, en r\u00e9ponse \u00e0 des imp\u00e9ratifs politiques temporaires et sans tenir compte de leurs cons\u00e9quences \u00e0 long terme sur la structure administrative de l’\u00c9tat irlandais. La Division des affaires britanniques et d\u2019Irlande du Nord trouve son origine dans l\u2019Accord anglo-irlandais de 1985, qui a conf\u00e9r\u00e9 au minist\u00e8re du Taoiseach un r\u00f4le consultatif dans la gouvernance de l\u2019Irlande du Nord. Ces fonctions ont ensuite \u00e9t\u00e9 \u00e9largies avec l\u2019Accord du Vendredi saint de 1998, qui a vu la cr\u00e9ation du Conseil minist\u00e9riel Nord-Sud et du Conseil anglo-irlandais, coordonn\u00e9s par le cabinet du Taoiseach. En 2020, alors que la sortie de la Grande-Bretagne de l\u2019Union europ\u00e9enne touchait \u00e0 sa fin, l\u2019initiative \u00ab Shared Island \u00bb a \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9e et plac\u00e9e sous l\u2019administration de l\u2019unit\u00e9 \u00ab Shared Island \u00bb au sein du minist\u00e8re du Taoiseach. Il n\u2019y a aucune raison valable pour que l\u2019une de ces fonctions soit exerc\u00e9e par le cabinet du Taoiseach alors que le minist\u00e8re des Affaires \u00e9trang\u00e8res et du Commerce dispose d\u2019une division anglo-irlandaise par l\u2019interm\u00e9diaire de laquelle les relations anglo-irlandaises \u00e9taient traditionnellement g\u00e9r\u00e9es. Cependant, les crises de chaque p\u00e9riode \u2013 les \u00abTroubles\u00bb, le processus de paix et le Brexit \u2013 ont chacune offert aux Taoisigh successifs l\u2019occasion de diriger personnellement les affaires nationales. En d\u2019autres termes, plut\u00f4t que d\u2019adopter une approche manag\u00e9riale ou institutionnelle de la gestion de crise, les Taoisigh en fonction ont, \u00e0 maintes reprises, fait le choix de l\u2019autorit\u00e9 personnelle. <\/p>\n
La Division \u00abUnion europ\u00e9enne et affaires internationales\u00bb du minist\u00e8re trouve son origine dans l\u2019adh\u00e9sion de l\u2019Irlande \u00e0 la CEE en 1973, lorsque le pays a d\u00fb cr\u00e9er un bureau permanent de coordination europ\u00e9enne ; au fil des n\u00e9gociations qui ont suivi \u00e0 Maastricht et \u00e0 Lisbonne, cette division est devenue un maillon essentiel de la politique de l\u2019Irlande vis-\u00e0-vis de l\u2019Union europ\u00e9enne. Consid\u00e9rez par exemple que l\u2019actuel ministre d\u2019\u00c9tat charg\u00e9 des Affaires europ\u00e9ennes re\u00e7oit ses lettres de cr\u00e9ance non pas du minist\u00e8re des Affaires \u00e9trang\u00e8res et du Commerce, mais du cabinet du Taoiseach, l\u2019organe m\u00eame charg\u00e9 de d\u00e9livrer les lettres de cr\u00e9ance au chef de groupe parlementaire du gouvernement. Il en r\u00e9sulte concr\u00e8tement que le cabinet du Taoiseach dispose de l\u2019autorit\u00e9 politique n\u00e9cessaire pour d\u00e9finir l\u2019agenda europ\u00e9en de l\u2019Irlande, au d\u00e9triment de l\u2019autonomie du minist\u00e8re des Affaires \u00e9trang\u00e8res irlandais. <\/p>\n
La Division \u00e9conomique trouve son origine fonctionnelle dans l’initiative du Taoiseach Charles Haughey et du Programme de relance nationale de 1987, dans le cadre duquel le Taoiseach avait mis en place au sein de son cabinet une structure permanente de coordination de la politique \u00e9conomique afin de lutter contre l’\u00e9migration et la stagnation \u00e9conomique.<\/p>\n
Le volet consacr\u00e9 \u00e0 la r\u00e9forme de la fonction publique constitue sans doute l\u2019exemple le plus flagrant de centralisation induite par la crise. Il trouve son origine dans le \u00ab Plan de r\u00e9forme de la fonction publique \u00bb publi\u00e9 au lendemain de la crise budg\u00e9taire. Bien que le minist\u00e8re des D\u00e9penses publiques et de la R\u00e9forme ait \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9 en tant qu\u2019organisme distinct, retirant ainsi au minist\u00e8re des Finances la responsabilit\u00e9 des d\u00e9penses publiques, la fonction de r\u00e9forme a \u00e9t\u00e9 dupliqu\u00e9e au sein du cabinet du Taoiseach, ce qui a encore aggrav\u00e9 le malaise bureaucratique en Irlande. En r\u00e9alit\u00e9, l\u2019Irlande compte trois minist\u00e8res charg\u00e9s des finances : le minist\u00e8re des Finances, le minist\u00e8re des D\u00e9penses publiques et de la R\u00e9forme, ainsi que la Division \u00e9conomique du cabinet du Taoiseach. <\/p>\n
En pratique, cela signifie que l\u2019Irlande est discr\u00e8tement pass\u00e9e d\u2019un pouvoir ex\u00e9cutif de type \u00ab cabinet \u00bb \u00e0 un pouvoir ex\u00e9cutif plac\u00e9 sous la direction du Taoiseach et de son cabinet. En effet, les d\u00e9cisions les plus importantes de la vie politique irlandaise \u00e9manent du cabinet du Taoiseach et non des ministres charg\u00e9s des principaux organes op\u00e9rationnels de l\u2019\u00c9tat irlandais. C\u2019est quelque chose que le citoyen irlandais lambda ressent dans sa vie quotidienne : il a le sentiment que la classe politique n\u2019a pas \u00e0 rendre de comptes, que les d\u00e9cisions sont prises par ceux qui se trouvent tout en haut de la hi\u00e9rarchie sans qu\u2019il ait son mot \u00e0 dire. Mais ils supposent \u00e0 tort que les ministres eux-m\u00eames font partie de ce cercle, alors qu\u2019en r\u00e9alit\u00e9, ils ne font que se plier \u00e0 l\u2019agenda du Taoiseach. Si l\u2019Irlande souhaite retrouver ses comp\u00e9tences en tant qu\u2019\u00c9tat, la centralisation du pouvoir doit \u00eatre d\u00e9mantel\u00e9e et les pouvoirs restitu\u00e9s aux autorit\u00e9s locales et aux ministres. <\/p>\n
Mais cela refl\u00e8te un probl\u00e8me r\u00e9current de l\u2019\u00c9tat irlandais : ses institutions naissantes, cr\u00e9\u00e9es au d\u00e9but du XXe si\u00e8cle, n\u2019ont pas b\u00e9n\u00e9fici\u00e9 de l\u2019autorit\u00e9 n\u00e9cessaire ni du respect requis de la part des responsables politiques pour fonctionner de mani\u00e8re ind\u00e9pendante. Par exemple, il est commun\u00e9ment admis que, pour gravir les \u00e9chelons au sein du syst\u00e8me judiciaire irlandais, il est n\u00e9cessaire de disposer de relations politiques au sein du Fianna F\u00e1il et\/ou du Fine Gael afin de b\u00e9n\u00e9ficier d\u2019opportunit\u00e9s d\u2019avancement professionnel. <\/p>\n
Depuis des g\u00e9n\u00e9rations, les responsables politiques irlandais ont su tirer profit de promesses ou de prises de position politiques vagues et floues. Aujourd\u2019hui, cette tendance atteint son paroxysme : la politique gouvernementale est annonc\u00e9e de mani\u00e8re apparemment al\u00e9atoire, et la planification \u00e0 long terme a \u00e9t\u00e9 sacrifi\u00e9e sur l\u2019autel des prochaines \u00e9lections l\u00e9gislatives. <\/p>\n
L’origine de ce ph\u00e9nom\u00e8ne remonte manifestement au r\u00e8gne de Charles Haughey. Bien que l’Irlande entretienne une relation complexe avec cet ancien Taoiseach en raison de sa corruption \u00e0 grande \u00e9chelle, c’\u00e9tait un homme visionnaire. Haughey, bien qu\u2019il ait r\u00e9guli\u00e8rement abus\u00e9 de sa position de pouvoir \u00e0 des fins personnelles, poss\u00e9dait des qualit\u00e9s de dirigeant que nul Taoiseach n\u2019a plus manifest\u00e9es depuis. C\u2019est en effet le plus grand \u00e9chec de Haughey d\u2019avoir pr\u00e9sid\u00e9 \u00e0 une partie de cette centralisation. <\/p>\n
Il a \u00e9chou\u00e9 en tant qu\u2019homme d\u2019\u00c9tat car il a n\u00e9glig\u00e9 ses responsabilit\u00e9s envers les institutions qu\u2019il dirigeait et la fonction qu\u2019il occupait. En fin de compte, il n\u2019a pas pris en compte le fait que le pouvoir qu\u2019il exer\u00e7ait serait exploit\u00e9 par ses successeurs, ou plut\u00f4t que la centralisation des pouvoirs au sein de son minist\u00e8re modifierait fondamentalement la structure du gouvernement irlandais. Ses successeurs, notamment Brian Cowen, Enda Kenny, Micheal Martin, Leo Varadkar et Simon Harris, se sont r\u00e9v\u00e9l\u00e9s \u00eatre de pi\u00e8tres dirigeants. Si un syst\u00e8me repose sur un dirigeant fort mais qu\u2019il ne parvient pas \u00e0 assurer ce leadership, il est naturel que les minist\u00e8res restent capables de g\u00e9rer leurs affaires de mani\u00e8re ind\u00e9pendante pour le bien commun. Mais ce n\u2019est pas le cas en Irlande. \u00c0 la suite de d\u00e9cennies de centralisation, l\u2019Irlande est devenue un \u00c9tat qui craint d\u2019exercer sa propre autorit\u00e9, et sa capacit\u00e9 \u00e0 mettre en \u0153uvre des politiques a \u00e9t\u00e9 neutralis\u00e9e par la crainte des responsables politiques de devoir rendre des comptes au public. <\/p>\n
Le Taoiseach n’utilise plus son autorit\u00e9 politique pour tenir ses engagements \u00e9lectoraux comme il le devrait ; au contraire, cette fonction est devenue une sorte de \u00ab fonctionnaire en chef \u00bb, un r\u00f4le incarn\u00e9 par le chef du Fianna F\u00e1il, Micheal Martin.<\/p>\n
La question est simple : comment un \u00c9tat aussi centralis\u00e9 entre les mains d\u2019une poign\u00e9e de personnes peut-il produire si peu de r\u00e9sultats ? Avec une bureaucratie scl\u00e9ros\u00e9e et fig\u00e9e, et une classe politique qui se consid\u00e8re comme des fonctionnaires et non comme des hommes politiques, le mod\u00e8le de gouvernance ex\u00e9cutif du Taoiseach est \u00e0 l\u2019origine de tous les probl\u00e8mes actuels de l\u2019Irlande. Les collectivit\u00e9s locales ont \u00e9t\u00e9 d\u00e9pouill\u00e9es de leur autorit\u00e9 et l\u2019\u00e9volution de carri\u00e8re au sein des institutions publiques est consid\u00e9r\u00e9e comme n\u00e9cessitant des relations politiques avec le duopole centriste irlandais ; un duopole centriste qui d\u00e9tient un pouvoir si grand pour gouverner l\u2019\u00c9tat qu\u2019il en est devenu, paradoxalement, r\u00e9fractaire \u00e0 l\u2019exercer. C\u2019est l\u00e0 la faille fondamentale de la politique irlandaise. <\/p>\n
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