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Irlanda es uno de los países más centralizados de la Unión Europea y, sin embargo, no consigue, una y otra vez, obtener resultados que mejoren la oferta de vivienda del país, reduzcan la inmigración o arreglen su desastroso sistema sanitario. El Taoiseach, como resultado de sutiles cambios en la burocracia administrativa de Irlanda a lo largo de décadas, ha acumulado un poder y una autoridad que ningún votante ha consentido jamás. Y, sin embargo, a Irlanda todavía le resulta imposible lograr avances básicos en materia de políticas públicas. Es extraño que un Estado tan centralizado siga estando tan inactivo, pero ¿cómo ha llegado a esta situación?
El Departamento del Taoiseach, al igual que la Unión Europea, ha aprovechado la llegada de las crisis para centralizar su poder sobre las ramas subsidiarias del Gobierno. Hoy en día, el Departamento cuenta con una División de Asuntos Británicos y de Irlanda del Norte, una División de la UE y Asuntos Internacionales, una División Económica, una División de Política Social y Reforma de los Servicios Públicos y una División de Servicios Corporativos. Cada una de estas competencias recae, en teoría, en un ministerio distinto, como el de Asuntos Exteriores, el de Asuntos Europeos, el de Hacienda, el de Empresa o el de Protección Social. Entonces, ¿qué sentido o justificación tiene esta duplicación administrativa en Irlanda?
Estas divisiones no se crearon en momentos concretos y bien definidos, sino que se fueron formando poco a poco por necesidades políticas temporales y sin tener en cuenta sus consecuencias a largo plazo para la estructura administrativa del Estado irlandés. La División de Asuntos Británicos e Irlanda del Norte tiene su origen en el Acuerdo Anglo-Irlandés de 1985, que otorgó al Departamento del Taoiseach una función consultiva en la gobernanza de Irlanda del Norte. Estas funciones se ampliaron posteriormente con el Acuerdo del Viernes Santo de 1998, que supuso la creación del Consejo Ministerial Norte-Sur y del Consejo Británico-Irlandés, coordinados a través de la oficina del Taoiseach. En 2020, en plena fase final de la salida de Gran Bretaña de la Unión Europea, se creó la Iniciativa de la Isla Compartida, que pasó a estar bajo la administración de la Unidad de la Isla Compartida del Departamento del Taoiseach. No hay ninguna razón de peso para que ninguna de estas funciones se lleve a cabo a través de la oficina del Taoiseach, cuando el Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio cuenta con una División Anglo-Irlandesa a través de la cual se han gestionado tradicionalmente las relaciones entre el Reino Unido e Irlanda. Sin embargo, las crisis de cada época —el «Conflicto», el proceso de paz y el Brexit— brindaron a los sucesivos Taoisigh la oportunidad de dirigir personalmente los asuntos nacionales. En otras palabras, en lugar de adoptar un enfoque administrativo o institucional para gestionar las crisis, los Taoisigh de turno optaron repetidamente por ejercer su autoridad personal.
La División de la Unión Europea y Asuntos Internacionales del departamento tiene sus orígenes en la adhesión de Irlanda a la CEE en 1973, cuando fue necesario crear una oficina permanente de coordinación europea; y, con las posteriores negociaciones de Maastricht y Lisboa, la División se ha convertido en un eje clave de la política de Irlanda respecto a la Unión Europea. Piensa, por ejemplo, que el actual ministro de Estado para Asuntos Europeos no recibe sus credenciales del Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio, sino del Departamento del Taoiseach, el mismo organismo que se encarga de otorgar las credenciales al jefe de disciplina parlamentaria del Gobierno. El resultado práctico es que el Departamento del Taoiseach tiene la autoridad política para marcar la agenda europea de Irlanda a costa de la autonomía del Ministerio de Asuntos Exteriores de Irlanda.
La División Económica tiene su origen funcional en el primer ministro Charles Haughey y en el Programa de Recuperación Nacional de 1987, en el que el primer ministro creó una estructura permanente de coordinación de la política económica para luchar contra la emigración y el estancamiento económico.
El tema de la reforma de la función pública es quizás el ejemplo más claro de centralización impulsada por la crisis. Tiene su origen en el Plan de Reforma de la Función Pública publicado tras la crisis fiscal. Aunque se creó el Ministerio de Gasto Público y Reforma como un organismo independiente, quitándole al Ministerio de Hacienda la responsabilidad del gasto público, la función de reforma se duplicó en el Departamento del Taoiseach, lo que contribuyó aún más al malestar burocrático de Irlanda. En la práctica, Irlanda tiene tres departamentos gubernamentales de finanzas: el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Gasto Público y Reforma, y la División Económica del Ministerio del Taoiseach.
La consecuencia práctica es que Irlanda ha pasado, sin hacer mucho ruido, de un poder ejecutivo de tipo ministerial a un poder ejecutivo bajo el liderazgo del Taoiseach y su Departamento. En realidad, las decisiones más importantes de la vida política irlandesa salen del Departamento del Taoiseach y no de los ministros a cargo de las principales ramas operativas del Estado irlandés. Esto es algo que el ciudadano de a pie en Irlanda nota en su día a día: que la clase política no rinde cuentas, que las decisiones las toman los que están en lo más alto sin que tú tengas voz ni voto. Pero se equivocan al pensar que los propios ministros forman parte de ese «club», cuando en realidad solo siguen ciegamente la agenda del Taoiseach. Si Irlanda tiene alguna esperanza de recuperar sus competencias como Estado, hay que dar marcha atrás en la centralización del poder y devolverlo a las autoridades locales y a los ministros.
Pero esto refleja un problema recurrente del Estado irlandés: que a sus instituciones incipientes, creadas a principios del siglo XX, los políticos no les concedieron la autoridad necesaria ni les mostraron el respeto que se requería para que pudieran funcionar de forma independiente. Por ejemplo, es de sobra conocido que, para ascender en el poder judicial irlandés, se considera necesario tener contactos políticos con el Fianna Fáil o el Fine Gael para tener oportunidades de promoción profesional.
Durante generaciones, los políticos irlandeses se han valido de promesas o posturas políticas vagas y poco claras. Hoy en día, esto ha llegado a su punto álgido: las políticas del Gobierno se anuncian aparentemente al azar, y la planificación a largo plazo se ha sacrificado en aras de las próximas elecciones generales.
El origen de este fenómeno está claramente en el mandato de Charles Haughey. Aunque Irlanda tiene una relación complicada con este antiguo Taoiseach por su corrupción a gran escala, era un hombre con visión de futuro. Haughey, aunque solía aprovecharse de su posición de poder para su propio beneficio, tenía cualidades de liderazgo positivas que ningún otro primer ministro ha tenido desde entonces. De hecho, el mayor fracaso de Haughey fue precisamente haber presidido parte de esta centralización.
Fracasó como hombre de Estado porque descuidó su responsabilidad para con las instituciones que gobernaba y el cargo que ocupaba. Al final, no tuvo en cuenta que sus sucesores se aprovecharían del poder que él ejercía, o más bien que la centralización de poderes en su ministerio alteraría de forma fundamental la estructura del Gobierno irlandés. Sus sucesores, sobre todo Brian Cowen, Enda Kenny, Micheal Martin, Leo Varadkar y Simon Harris, demostraron ser líderes mediocres. Si un sistema depende de un líder fuerte pero no puede proporcionar ese liderazgo, es normal que los ministerios sigan siendo capaces de gestionar sus asuntos de forma independiente por el bien común. Pero no en Irlanda. Como resultado de décadas de centralización, Irlanda se ha convertido en un Estado que teme ejercer su propia autoridad y su capacidad para aplicar políticas se ha visto mermada por el miedo de los políticos a rendir cuentas ante la ciudadanía.
El Taoiseach ya no usa su autoridad política para cumplir con los compromisos electorales como debería, sino que el cargo se ha convertido en una especie de «jefe de los funcionarios», un papel que ha encarnado el líder del Fianna Fáil, Micheal Martin.
La pregunta es sencilla: ¿cómo puede un Estado tan centralizado en manos de unos pocos dar tan pocos resultados? Con una burocracia estancada y paralizada, y una clase política que se considera a sí misma funcionarios y no políticos, el modelo de gobierno ejecutivo del Taoiseach es la raíz de todos los problemas actuales de Irlanda. A las autoridades locales les han quitado poder y, para ascender en las instituciones públicas, parece que hace falta tener contactos políticos con el duopolio centrista de Irlanda; un duopolio centrista que tiene tanto poder para gobernar el Estado que, paradójicamente, se ha vuelto reacio a ejercerlo. Ese es el fallo fundamental de la política irlandesa.