Premier Irlandii i scentralizowana polityka bezczynności w tym kraju

Irlandia jest jednym z najbardziej scentralizowanych państw w Unii Europejskiej, a mimo to regularnie nie udaje jej się osiągnąć rezultatów w zakresie poprawy podaży mieszkań, ograniczenia imigracji czy naprawy zepsutego systemu opieki zdrowotnej. W wyniku subtelnych zmian w irlandzkiej biurokracji administracyjnej, zachodzących na przestrzeni dziesięcioleci, premier (Taoiseach) zgromadził władzę i uprawnienia, na które żaden wyborca nigdy nie wyraził zgody. A jednak Irlandia wciąż nie jest w stanie osiągnąć podstawowych celów w zakresie polityki publicznej. To dziwne, że państwo tak scentralizowane pozostaje tak bierne, ale jak do tego doszło?

Departament Premiera, podobnie jak Unia Europejska, wykorzystał nadejście kryzysów do scentralizowania swojej władzy nad podległymi mu organami rządowymi. Obecnie w skład Departamentu wchodzą: Wydział ds. Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Wydział ds. UE i Spraw Międzynarodowych, Wydział Gospodarczy, Wydział Polityki Społecznej i Reformy Służby Publicznej oraz Wydział Usług Korporacyjnych. Każda z tych kompetencji należy nominalnie do odrębnego ministerstwa, takiego jak Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Spraw Europejskich, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Przedsiębiorczości lub Ministerstwo Ochrony Socjalnej. Jaki więc cel lub uzasadnienie ma to podwójne zarządzanie w Irlandii?

Podziały te nie powstały w konkretnych, ściśle określonych momentach historycznych, lecz kształtowały się stopniowo w wyniku doraźnych potrzeb politycznych, bez uwzględnienia ich długoterminowych konsekwencji dla struktury administracyjnej państwa irlandzkiego. Początki Wydziału ds. Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej sięgają porozumienia anglo-irlandzkiego z 1985 r., które nadało Departamentowi Taoiseacha rolę doradczą w sprawowaniu rządów w Irlandii Północnej. Funkcje te zostały następnie rozszerzone na mocy Porozumienia Wielkopiątkowego z 1998 r., w wyniku którego utworzono Radę Ministerialną Północ-Południe oraz Radę Brytyjsko-Irlandzką, koordynowane przez biuro premiera. W 2020 r., w trakcie finalizacji procesu wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej, powstała Inicjatywa „Wspólna Wyspa”, której zarządzanie powierzono Jednostce ds. Wspólnej Wyspy w Departamencie Premiera. Nie ma żadnego uzasadnionego powodu, dla którego którekolwiek z tych zadań miałyby być realizowane za pośrednictwem biura premiera, podczas gdy Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Handlu prowadzi Wydział Anglo-Irlandzki, za pośrednictwem którego tradycyjnie zarządzano stosunkami brytyjsko-irlandzkimi. Jednak kryzysy poszczególnych okresów – „Troubles”, proces pokojowy i brexit – dawały kolejnym premierom możliwość osobistego kierowania sprawami państwowymi. Innymi słowy, zamiast przyjąć podejście menedżerskie lub instytucjonalne do zarządzania kryzysowego, ówcześni premierzy wielokrotnie wybierali autorytet osobisty.

Wydział ds. Unii Europejskiej i Spraw Międzynarodowych tego resortu wywodzi się z okresu przystąpienia Irlandii do EWG w 1973 roku, kiedy to konieczne było utworzenie stałego biura ds. koordynacji spraw europejskich, a wraz z kolejnymi negocjacjami w Maastricht i Lizbonie wydział ten stał się kluczowym ogniwem w polityce Irlandii wobec Unii Europejskiej. Warto na przykład zauważyć, że obecny minister stanu ds. europejskich otrzymuje pełnomocnictwa nie od Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Handlu, lecz od Kancelarii Premiera (Taoiseach) – tego samego organu, który jest odpowiedzialny za wydawanie pełnomocnictw rządowemu szefowi klubu parlamentarnego. W efekcie oznacza to, że Kancelaria Premiera posiada uprawnienia polityczne do ustalania agendy europejskiej Irlandii kosztem autonomii irlandzkiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

Wydział Gospodarczy wywodzi się funkcjonalnie od premiera Charlesa Haugheya i Programu Odbudowy Krajowej z 1987 roku, w ramach którego premier utworzył stałą strukturę koordynującą politykę gospodarczą w celu przeciwdziałania emigracji i stagnacji gospodarczej.

Element reformy służby publicznej jest prawdopodobnie najwyraźniejszym przykładem centralizacji spowodowanej kryzysem. Wynika on z Planu reformy służby publicznej opublikowanego w następstwie kryzysu finansowego. Chociaż Ministerstwo Wydatków Publicznych i Reform zostało utworzone jako odrębny organ, odbierając Ministerstwu Finansów odpowiedzialność za wydatki publiczne, funkcje reformatorskie zostały powielone w Departamencie Premiera, co dodatkowo pogłębiło biurokratyczną stagnację w Irlandii. W efekcie Irlandia ma trzy rządowe departamenty finansowe: Departament Finansów, Departament Wydatków Publicznych i Reform oraz Wydział Gospodarczy w Kancelarii Premiera.

W praktyce oznacza to, że Irlandia po cichu przeszła od systemu władzy wykonawczej opartego na gabinecie do systemu, w którym na czele stoi premier (Taoiseach) wraz ze swoim departamentem. W efekcie najważniejsze decyzje w irlandzkim życiu politycznym zapadają w Departamencie Premiera, a nie przez ministrów odpowiedzialnych za główne organy operacyjne państwa irlandzkiego. Jest to coś, co zwykły Irlandczyk odczuwa w swoim codziennym życiu – że klasa polityczna nie ponosi odpowiedzialności, a decyzje są podejmowane przez osoby na samym szczycie bez uwzględnienia jego głosu. Błędnie jednak zakładają, że sami ministrowie są częścią tego „klubu”, podczas gdy w rzeczywistości tylko udają, że realizują program premiera. Jeśli Irlandia ma jakąkolwiek nadzieję na przywrócenie swoich kompetencji jako państwa, należy cofnąć centralizację władzy i przywrócić ją władzom lokalnym oraz ministrom.

Odzwierciedla to jednak odwieczny problem państwa irlandzkiego — fakt, że jego rodzące się instytucje, utworzone na początku XX wieku, nie otrzymały od polityków niezbędnych uprawnień ani nie cieszyły się wystarczającym szacunkiem, by móc działać niezależnie. Na przykład powszechnie uważa się, że aby robić karierę w irlandzkim sądownictwie, konieczne są powiązania polityczne z partiami Fianna Fáil i/lub Fine Gael, które są warunkiem uzyskania możliwości awansu zawodowego.

Od pokoleń irlandzcy politycy czerpią korzyści z niejasnych i nieprecyzyjnych obietnic lub stanowisk politycznych. Dzisiaj sytuacja ta osiągnęła punkt kulminacyjny – polityka rządu jest ogłaszana w sposób pozornie przypadkowy, a długoterminowe planowanie zostało poświęcone na ołtarzu kolejnych wyborów parlamentarnych.

Początkiem tego zjawiska jest bez wątpienia okres rządów Charlesa Haugheya. Chociaż Irlandia ma złożony stosunek do tego byłego premiera ze względu na jego korupcję na szeroką skalę, był on człowiekiem z wizją. Haughey, choć regularnie wykorzystywał swoją pozycję władzy dla osobistych korzyści, posiadał pozytywne cechy przywódcze, jakich żaden z późniejszych premierów nie wykazał. Największą porażką Haugheya jest właśnie to, że to właśnie on stał na czele części tego procesu centralizacji.

Zawiódł jako mąż stanu, ponieważ zaniedbał swoje obowiązki wobec instytucji, którymi kierował, oraz sprawowanego urzędu. Ostatecznie nie przewidział, że jego następcy wykorzystają sprawowaną przez niego władzę, a raczej że centralizacja uprawnień w jego ministerstwie zasadniczo zmieni strukturę irlandzkiego rządu. Jego następcy, w szczególności Brian Cowen, Enda Kenny, Micheal Martin, Leo Varadkar i Simon Harris, okazali się słabymi przywódcami. Jeśli system opiera się na silnym przywódcy, ale nie jest w stanie zapewnić takiego przywództwa, naturalne jest, że ministerstwa zachowują zdolność do samodzielnego kierowania swoimi sprawami dla wspólnego dobra. Jednak nie w Irlandii. W wyniku trwającej od dziesięcioleci centralizacji Irlandia stała się państwem bojącym się korzystać z własnej władzy, a jej zdolność do wdrażania polityki została osłabiona przez obawy polityków przed publiczną odpowiedzialnością.

Premier nie wykorzystuje już swojej władzy politycznej do realizacji obietnic wyborczych tak, jak powinien, a stanowisko to stało się raczej rodzajem „głównego urzędnika państwowego” – rolę tę uosabia lider partii Fianna Fáil, Micheal Martin.

Proste pytanie brzmi: jak państwo tak silnie scentralizowane w rękach nielicznych może osiągać tak skromne wyniki? Przy zesztywniałej i sparaliżowanej biurokracji oraz klasie politycznej, która uważa się za urzędników państwowych, a nie polityków, model sprawowania władzy oparty na stanowisku premiera (Taoiseach) stanowi źródło wszystkich obecnych problemów Irlandii. Władze lokalne zostały pozbawione uprawnień, a awans zawodowy w instytucjach publicznych postrzegany jest jako wymagający powiązań politycznych z irlandzkim duopolem centrystycznym; duopolem, który dysponuje tak wielką władzą nad państwem, że paradoksalnie stał się uczulony na jej sprawowanie. To właśnie jest podstawowa wada irlandzkiej polityki.