Taoiseach och Irlands centraliserade politik präglad av passivitet

Irland är en av de mest centraliserade staterna i Europeiska unionen, men landet misslyckas ändå regelbundet med att åstadkomma resultat som förbättrar bostadsutbudet, minskar invandringen eller åtgärdar Irlands bristfälliga hälso- och sjukvårdssystem. Taoiseachen har, till följd av subtila förändringar i Irlands administrativa byråkrati under flera decennier, samlat på sig makt och auktoritet som ingen väljare någonsin har gett sitt samtycke till. Och ändå har Irland fortfarande svårt att uppnå grundläggande politiska mål. Det är märkligt att en så centraliserad stat förblir så passiv, men hur har det blivit så här?

Taoiseachs kansli har, precis som Europeiska unionen, utnyttjat kriserna för att centralisera sin makt över underordnade regeringsgrenar. Idag har kansliet en avdelning för brittiska och nordirländska frågor, en avdelning för EU och internationella frågor, en ekonomisk avdelning, en avdelning för socialpolitik och reform av den offentliga sektorn samt en avdelning för företagstjänster. Var och en av dessa ansvarsområden tillhör nominellt ett separat ministerium, såsom utrikesministeriet, ministeriet för EU-frågor, finansministeriet, näringslivsministeriet eller socialförsäkringsministeriet. Vilket syfte eller vilken motivering finns det då för denna administrativa dubbelorganisation i Irland?

Dessa avdelningar inrättades inte vid enstaka, tydligt avgränsade tidpunkter, utan bildades stegvis utifrån tillfälliga politiska behov och utan hänsyn till de långsiktiga konsekvenserna för den irländska statens administrativa struktur. Avdelningen för brittiska och nordirländska frågor har sitt ursprung i det anglo-irländska avtalet från 1985, som gav premiärministerns kansli en rådgivande roll i styrningen av Nordirland. Dessa funktioner utvidgades därefter genom långfredagsavtalet 1998, vilket ledde till att Nord-Syd-ministerrådet och det brittisk-irländska rådet bildades och samordnades genom premiärministerns kansli. År 2020, mitt under slutförandet av Storbritanniens utträde ur Europeiska unionen, inrättades initiativet ”Shared Island” och placerades under administration av enheten för Shared Island vid premiärministerns kansli. Det finns ingen god anledning till att någon av dessa funktioner ska skötas genom premiärministerns kansli, samtidigt som utrikes- och handelsdepartementet driver en anglo-irländsk avdelning genom vilken de brittisk-irländska förbindelserna traditionellt har administrerats. Kriser under olika perioder – ”The Troubles”, fredsprocessen och brexit – gav dock de olika premiärministrarna möjlighet att personligen styra de nationella angelägenheterna. Med andra ord valde de sittande premiärministrarna upprepade gånger att utöva personlig auktoritet, i stället för att tillämpa en administrativ eller institutionell strategi för krishantering.

Ministeriets avdelning för EU- och internationella frågor har sina rötter i Irlands anslutning till EEG 1973, då landet behövde inrätta ett permanent kontor för samordning av EU-frågor. I och med de efterföljande förhandlingarna i Maastricht och Lissabon har avdelningen blivit en central knutpunkt i Irlands EU-politik. Man kan till exempel konstatera att den nuvarande statsministern med ansvar för EU-frågor inte får sitt uppdrag från utrikes- och handelsdepartementet, utan från premiärministerns kansli, samma organ som ansvarar för att ge uppdraget till regeringens gruppledare. Det faktiska resultatet är att premiärministerns kansli har den politiska befogenheten att fastställa Irlands EU-agenda på bekostnad av det irländska utrikesministeriets självständighet.

Den ekonomiska avdelningen har sitt ursprung i premiärminister Charles Haugheys initiativ och ”Programmet för nationell återhämtning” från 1987, inom ramen för vilket premiärministern inrättade en permanent enhet för samordning av den ekonomiska politiken i syfte att bekämpa utvandringen och den ekonomiska stagnationen.

Reformen av den offentliga förvaltningen är kanske det tydligaste exemplet på krisdriven centralisering. Den har sitt ursprung i den reformplan för den offentliga förvaltningen som offentliggjordes i efterdyningarna av finanskrisen. Även om departementet för offentliga utgifter och reformer inrättades som en separat myndighet, vilket innebar att ansvaret för de offentliga utgifterna togs bort från finansdepartementet, duplicerades reformfunktionen till premiärministerns kansli, vilket ytterligare bidrog till Irlands byråkratiska missförhållanden. I praktiken har Irland tre finansdepartement: finansdepartementet, departementet för offentliga utgifter och reformer samt premiärministerns ekonomiska avdelning.

Den praktiska konsekvensen är att Irland i tysthet har övergått från en regeringsform med ministerråd till en regeringsform där den verkställande makten leds av Taoiseach och hans kansli. I praktiken utgår de viktigaste besluten i det irländska politiska livet från Taoiseachs kansli och inte från de ministrar som ansvarar för de viktigaste operativa delarna av den irländska staten. Detta är något som den vanliga irländaren upplever i sin vardag: att den politiska klassen inte står till svars för sina handlingar, att besluten fattas av dem högst upp utan att de själva får vara med och påverka. Men de antar felaktigt att ministrarna själva ingår i den här kretsen, när de i själva verket bara spelar med enligt premiärministerns agenda. Om Irland har något hopp om att återupprätta sin handlingsförmåga som stat måste maktcentraliseringen backas upp och makten återföras till de lokala myndigheterna och ministrarna.

Men detta återspeglar ett återkommande problem inom den irländska staten – nämligen att de nya institutioner som inrättades i början av 1900-talet inte tilldelades den nödvändiga befogenheten eller åtnjöt den respekt som krävdes från politikernas sida för att kunna verka självständigt. Det är till exempel allmänt känt att politiska kontakter med Fianna Fáil och/eller Fine Gael anses nödvändiga för karriärmöjligheter inom det irländska rättsväsendet.

I generationer har irländska politiker livnärt sig på vaga och otydliga politiska löften eller ståndpunkter. Idag har detta nått sin höjdpunkt, då regeringens politik tillkännages till synes slumpmässigt och den långsiktiga planeringen har offrats på nästa parlamentsvals altare.

Ursprunget till detta fenomen ligger uppenbarligen i Charles Haugheys regeringsperiod. Även om Irland har ett komplicerat förhållande till denna före detta premiärminister på grund av hans omfattande korruption, var han en man med visioner. Haughey utnyttjade visserligen regelbundet sin maktposition för personlig vinning, men han besatt positiva ledaregenskaper som ingen taoiseach har haft sedan dess. Det är i själva verket Haugheys största misslyckande att han stod i spetsen för en del av denna centralisering.

Han misslyckades som statsman eftersom han försummade sitt ansvar gentemot de institutioner han styrde och det ämbete han innehade. I slutändan misslyckades han med att förutse att den makt han utövade skulle utnyttjas av hans efterträdare, eller snarare att centraliseringen av makten inom hans departement skulle förändra den irländska regeringens struktur i grunden. Hans efterträdare, särskilt Brian Cowen, Enda Kenny, Micheal Martin, Leo Varadkar och Simon Harris, visade sig vara dåliga ledare. Om ett system är beroende av en stark ledare men inte kan tillhandahålla det ledarskapet, är det naturligt att ministerierna förblir kapabla att sköta sina angelägenheter självständigt för det gemensamma bästa. Men inte i Irland. Som ett resultat av årtionden av centralisering har Irland blivit en stat som är rädd för att utöva sin egen auktoritet, och dess förmåga att genomföra politik har urholkats av politikernas rädsla för att ställas till svars inför allmänheten.

Taoiseachen utnyttjar inte längre sin politiska makt för att uppfylla vallöftena som han borde, utan posten har istället blivit en slags ”chef för statsförvaltningen” – en roll som Fianna Fails ledare Micheal Martin har förkroppsligat.

Den enkla frågan är: hur kan en stat som är så centraliserad i händerna på ett fåtal ge så magra resultat? Med en förstenad och förlamad byråkrati och en politisk klass som betraktar sig själva som tjänstemän och inte som politiker, ligger den verkställande premiärministerns styrningsmodell till grund för alla Irlands nuvarande problem. De lokala myndigheterna har berövats sin befogenhet, och för att göra karriär inom de offentliga institutionerna anses det krävas politiska kontakter med Irlands centristiska duopol – ett centristiskt duopol som har så stor makt att styra staten att det paradoxalt nog har blivit allergiskt mot att utöva den. Det är den grundläggande bristen i den irländska politiken.