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Ni una derrota europea ni una victoria soberanista
El referéndum islandés se ha interpretado como un nuevo capítulo en la interminable pugna entre eurofílicos y euroescépticos. Para los primeros, la decisión de no reabrir las negociaciones de adhesión supone un revés para el proyecto europeo. Para los segundos —muchos de ellos autoproclamados «patriotas»—, demuestra que una nación pequeña, próspera y segura de sí misma aún puede plantarle cara a Bruselas.
Ambas interpretaciones son interesadas y, lo que es más importante, erróneas.
Islandia no ha rechazado a Europa. Tampoco ha votado a favor de abandonar las normas europeas, cerrar sus fronteras ni recuperar una supuesta soberanía perdida. Lo que los islandeses han elegido es mantener su relación actual con la Unión Europea: una relación de integración económica y jurídica extraordinariamente profunda, pero sin participar plenamente en sus instituciones políticas.
El resultado, por lo tanto, no es ni un fracaso de la UE ni una victoria de los llamados «soberanistas». Revela algo mucho más interesante: Europa ya funciona a través de distintos niveles de integración, aunque todavía se niegue a reconocer esa realidad como un modelo político coherente.
Sobre qué votaron realmente los islandeses
Vale la pena empezar por la pregunta que se les ha planteado a los votantes, porque este no sería precisamente el primer debate europeo que empieza antes de que nadie haya leído la papeleta electoral.
Islandia no votó sobre si debía unirse a la Unión Europea de inmediato. Votó sobre si debía reanudar las negociaciones de adhesión que llevaban más de una década suspendidas. La victoria de la campaña del «no» fue, sobre todo, una decisión en contra del cambio: una decisión a favor de mantener el statu quo.
¿Y en qué consiste ese statu quo? Islandia forma parte del Espacio Económico Europeo (EEE), participa en el mercado único y acepta la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y personas. También forma parte del Espacio Schengen e incorpora a su ordenamiento jurídico nacional una parte considerable de la legislación europea relativa al mercado interior.
Sin embargo, no forma parte de la Política Agrícola Común, ni de la unión aduanera, ni de la unión monetaria, ni —y esto es lo más importante para sus intereses nacionales— de la Política Pesquera Común.
Los islandeses no han optado por el aislamiento. Han preferido una relación que les ofrece la mayoría de las ventajas de la integración europea y, al mismo tiempo, les permite una mayor autonomía en varios ámbitos que consideran esenciales.
La paradoja democrática del EEE
El modelo que ha elegido Islandia tiene un coste que los defensores de la soberanía nacional suelen pasar por alto. Como miembro del EEE, el país tiene que aplicar un amplio conjunto de normas europeas, contribuir económicamente a diversos programas y aceptar los mecanismos comunes de supervisión. Puede intentar influir en la legislación mientras se prepara, pero no tiene derecho a voto cuando se aprueba.
Islandia forma parte del mercado único, pero está al margen de las instituciones que establecen muchas de sus normas.
Por eso resulta curioso ver cómo ciertos «patriotas» tergiversan el resultado y lo presentan como un acto de emancipación democrática frente a Bruselas. El EEE —un sistema en el que los países cumplen las normas sin participar plenamente en su adopción— ya se parece a esa caricatura antidemocrática que suelen atribuir a la propia Unión Europea.
La adhesión habría obligado a Islandia a ceder más competencias, pero también le habría dado representación en el Parlamento Europeo, un escaño en el Consejo, un comisario y participación oficial en el proceso legislativo. Islandia habría pasado de aplicar muchas normas europeas desde fuera a ayudar a elaborarlas desde dentro.
Por lo tanto, no se trata de una elección entre sumisión e independencia. Es una disyuntiva entre influencia y autonomía. Islandia ha optado por sacrificar parte de la primera para conservar más de la segunda en asuntos que considera vitales.
La pesca explica mejor el resultado que Bruselas
La pesca ocupa un lugar fundamental en ese cálculo. Para Islandia, la pesca no es simplemente otra actividad económica más. Es un elemento clave de la prosperidad, la historia y la identidad nacional del país.
Islandia libró tres «guerras del bacalao» contra el Reino Unido… y las ganó. Hace décadas, la Marina Real recibió una explicación bastante clara de lo en serio que se toman los islandeses el control de sus caladeros. No sería razonable esperar que renunciaran a esa autoridad sin más.
Por lo tanto, la decisión de Islandia refleja más una valoración pragmática de los costes y beneficios que una rebelión ideológica contra la Unión Europea. El acuerdo actual ofrece acceso al mercado europeo y amplias oportunidades de cooperación, al tiempo que mantiene la pesca y otros asuntos importantes fuera del marco de la UE.
Es una solución imperfecta, pero los acuerdos políticos serios suelen serlo. Islandia ni disfruta de todas las ventajas sin asumir obligaciones, como se quejan algunos eurófilos, ni conserva su soberanía totalmente intacta, como celebran algunos euroescépticos. Ha aceptado un compromiso que, por el momento, considera ventajoso.
La soberanía no significa que no haya obligaciones
Parte de la confusión viene de una visión un poco infantil de la soberanía. Se habla de ella como si fuera algo que un Estado o bien tiene al completo o bien pierde para siempre. Sin embargo, cualquier acuerdo internacional implica aceptar obligaciones y limitar ciertas formas de actuar.
Un miembro de la OTAN asume compromisos que no son vinculantes para un Estado neutral. Un país que firma un acuerdo de libre comercio limita su capacidad para imponer aranceles. Incluso las relaciones diplomáticas se basan en normas, obligaciones recíprocas y restricciones.
La cuestión importante no es si la libertad nacional está limitada, porque siempre lo está. La cuestión es quién establece esas limitaciones, con qué fin, mediante qué procedimientos, a cambio de qué beneficios y con qué posibilidades de revisión.
Desde una perspectiva democrática, el problema del EEE no es que imponga obligaciones, sino que separa en parte el cumplimiento de la representación: Islandia acepta numerosas normas europeas, pero tiene menos instrumentos para participar en su adopción que cualquier otro Estado miembro de la UE.
La integración europea ya tiene varias dimensiones
El caso de Islandia demuestra que Europa no es un espacio institucional único y uniforme. Algunos países de la UE usan el euro, mientras que otros no. La mayoría forma parte del espacio Schengen, aunque sigue habiendo excepciones. Islandia y Noruega forman parte del mercado único a través del EEE. Suiza mantiene una compleja red de acuerdos bilaterales. Turquía tiene una unión aduanera con la UE. El Reino Unido ha establecido una relación más distante tras el Brexit.
Europa ya funciona a través de círculos superpuestos de derechos, obligaciones y participación institucional. Lo que le falta es la voluntad de reconocer esta realidad como un principio político estable.
Esto no es exactamente una Europa de «diferentes velocidades». Esa expresión da por hecho que todos los países se dirigen hacia el mismo destino, aunque a un ritmo diferente. Islandia no avanza lentamente hacia la adhesión. Ha elegido otro destino. Noruega no está esperando su turno. Y Suiza tampoco.
Sería más acertado hablar de una Europa con diferentes niveles.
En el centro podría seguir habiendo un grupo de Estados que persiguieran una integración política, monetaria y fiscal más profunda. A su alrededor habría otros miembros con excepciones permanentes en ámbitos concretos. Más allá de ellos podría existir una comunidad económica y de seguridad formada por países que aceptaran obligaciones definidas sin integrarse plenamente en las instituciones políticas de la Unión. Por último, la UE podría establecer asociaciones específicas con Estados estrechamente vinculados a Europa por motivos económicos o estratégicos.
Una alternativa para una Unión más grande y diversa
Un modelo así podría resultar especialmente útil ahora que la Unión se enfrenta a los límites de una nueva ampliación. Una UE con más de treinta Estados miembros no puede pretender, de forma realista, exigir los mismos niveles de integración a países con historias, economías, preocupaciones en materia de seguridad y culturas políticas profundamente diferentes.
Portugal y Polonia no ven el mundo atlántico desde la misma perspectiva. Finlandia y España no se enfrentan al mismo contexto de seguridad. Irlanda, Grecia, Hungría y Estonia no tienen intereses económicos ni demográficos que sean intercambiables.
Las instituciones uniformes no eliminan estas diferencias. A menudo, simplemente trasladan los conflictos resultantes a un nivel en el que resulta más difícil corregirlos de forma democrática.
Una estructura de múltiples niveles podría ampliar la cooperación europea sin que cada alianza se convirtiera automáticamente en un argumento a favor de una eventual adhesión o de una mayor centralización. También podría poner fin a la falsa disyuntiva entre el aislamiento nacional y la sumisión a una unión cada vez más estrecha.
Cada país podría adoptar un nivel de integración estable que se ajustara a sus intereses y preferencias democráticas. Pero habría que explicar con franqueza los costes de cada nivel. El acceso al mercado único implicaría aceptar normas comunes, contribuciones económicas y mecanismos de supervisión. Una mayor autonomía vendría a costa de una menor capacidad de decisión.
El ejemplo de Islandia demuestra precisamente que no hay soluciones mágicas.
La lección británica
El Reino Unido podría encontrar nuevas posibilidades dentro de un sistema así. Una relación inspirada en el EEE podría restablecer un acceso más amplio al mercado europeo sin necesidad de una readmisión formal en la Unión.
A cambio, el Reino Unido tendría que aceptar la libre circulación, una gran cantidad de legislación de la UE, contribuciones financieras y supervisión institucional. No recuperaría su derecho a voto sobre las normas que se le exigiría cumplir.
En otras palabras, daría lugar a algo muy parecido a todo aquello de lo que los partidarios del Brexit prometieron librarse. Sería irónico que la culminación de la soberanía británica consistiera en seguir las normas europeas sin participar en su adopción.
Una Europa con varios niveles ofrecería al Reino Unido más alternativas, pero no eliminaría las consecuencias del Brexit. Londres no puede pretender, de forma razonable, tener acceso, influencia y exenciones al mismo tiempo. Cuanto más estrecha sea su relación con el mercado europeo, mayores serán sus obligaciones correspondientes.
La geografía de Gran Bretaña no cambió en 2016. Cualquier intento serio de estrechar sus lazos económicos con Europa obligará al país a afrontar las concesiones que la campaña a favor del Brexit se esforzó tanto en ocultar.
La oportunidad atlántica de Canadá y Europa
Un orden europeo con múltiples niveles no tiene por qué limitarse a las fronteras geográficas del continente. La forma en que Donald Trump ha tratado a los aliados tradicionales —y a Canadá en particular— ha hecho que las formas intermedias de alineación internacional cobren cada vez más relevancia.
Canadá no puede unirse al EEE, que se diseñó para los países europeos miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio. Sin embargo, sí que podría forjar una relación mucho más estrecha con la UE en materia de defensa, energía, tecnología, minerales críticos, infraestructuras estratégicas y movilidad. El Acuerdo Económico y Comercial Global (CETA) ya ofrece una base sobre la que se podría ampliar esa cooperación.
Esto le daría al proyecto europeo una dimensión atlántica que iría más allá de sus fronteras oficiales. Una relación más sólida con Canadá también ayudaría a que la UE se comportara menos como una entidad regulatoria dependiente, atrapada entre Estados Unidos y China, y más como una potencia intermedia de peso con su propia red de socios estratégicos.
Un acuerdo así no convertiría a Canadá en un país europeo ni le permitiría participar en instituciones pensadas para los Estados europeos. Esa es precisamente la idea de un modelo por niveles: los países podrían cooperar estrechamente en ámbitos concretos sin pretender que todas las relaciones tengan que acabar en la adhesión a la UE.
La creciente necesidad de Canadá de diversificar sus relaciones estratégicas supone una oportunidad que Europa no debería pasar por alto. La UE podría atraer a un aliado occidental cercano a su órbita económica y de seguridad sin tener que recurrir a la ficción jurídica de una posible adhesión.
Por lo tanto, una Europa con múltiples niveles no solo miraría hacia el este o hacia los Balcanes, sino también hacia el Atlántico Norte, lo que podría ponerla en competencia directa con las ambiciones estadounidenses en el hemisferio occidental.
Ucrania y la tentación suicida de una ampliación sin fin
No obstante, una Europa con múltiples niveles podría utilizarse de forma imprudente. Quizá el ejemplo más claro —y, por desgracia, el más plausible— sería inventarse una «pseudoadhesión» de Ucrania como paso previo hacia la adhesión plena.
El deseo de Ucrania de vincularse a Occidente es comprensible. Está luchando por su supervivencia frente a Rusia y ve la pertenencia a las instituciones occidentales como una garantía de independencia y seguridad. Pero lo que es racional desde el punto de vista de Kiev no tiene por qué serlo desde el de Europa.
La incorporación de Ucrania a la Unión Europea supondría introducir en el corazón del orden político europeo un conflicto territorial sin resolver, unos costes de reconstrucción enormes, debilidad institucional, un colapso demográfico, trastornos en el sector agrícola y un enfrentamiento permanente con Rusia. Además, convertiría cualquier futura escalada en las fronteras de Ucrania en una crisis interna europea.
Para la UE, avanzar hacia la adhesión de Ucrania no sería un acto de valentía estratégica. Podría equivaler a un suicidio estratégico.
Europa puede apoyar la soberanía de Ucrania, comerciar con ella, contribuir a su reconstrucción, cooperar en materia de energía y ofrecerle ayuda en materia de seguridad, pero sin admitirla en la Unión. La solidaridad no implica necesariamente la adhesión, del mismo modo que la oposición a la agresión rusa no obliga a Europa a asumir responsabilidades ilimitadas y permanentes.
Por lo tanto, un sistema de varias fases debería ofrecer a Ucrania una asociación externa bien definida, en lugar de una vía encubierta hacia la adhesión. La distinción es clave. La integración gradual no debe convertirse en un recurso retórico con el que los líderes europeos impulsen una política que los ciudadanos nunca han debatido en serio y cuyas consecuencias apenas han empezado a valorar.
El objetivo de un orden europeo flexible debería ser establecer límites sostenibles, no ocultar que no los hay.
Turquía y el valor de una relación sincera
Turquía plantea un problema relacionado, pero diferente. Su candidatura, que ya dura décadas, ha mantenido la ficción de la convergencia a pesar de las pruebas cada vez más evidentes de divergencia política y estratégica.
Un sistema por niveles podría sustituir esa ficción por una relación más sincera basada en el comercio, la seguridad, la migración y los intereses regionales comunes. Turquía podría seguir siendo un socio europeo importante sin que ninguna de las dos partes finja que la adhesión plena está a la vuelta de la esquina.
El mismo principio debería aplicarse a Ucrania. No todos los vecinos de importancia estratégica tienen por qué convertirse en miembros, y no toda negativa a la adhesión supone un abandono. A veces, una asociación duradera fuera de la Unión es más responsable que un proceso de adhesión impulsado por el sentimentalismo, el pánico geopolítico o la inercia institucional.
Una unión con socios del Atlántico… y fronteras defendibles
El referéndum islandés apunta hacia un orden europeo compuesto por varios niveles: la propia UE, sus miembros con excepciones permanentes, el EEE, acuerdos bilaterales como el de Suiza, la unión aduanera con Turquía y las asociaciones estratégicas externas.
Canadá podría convertirse en un socio importante de la región atlántica dentro de esa constelación más amplia. A Ucrania y Turquía se les podrían ofrecer relaciones sustanciales, aunque claramente externas. El Reino Unido podría negociar un acceso más estrecho si aceptara las obligaciones correspondientes. Islandia y Noruega podrían mantener su equilibrio actual entre integración y autonomía.
Esto no sería una Europa de diferentes velocidades, porque no todos los países irían hacia el mismo destino. Sería una Europa capaz de distinguir entre ser miembro y ser socio, y entre la cooperación y la absorción.
Para que un modelo así funcione, la UE tendría que dejar de dar por hecho que toda relación estrecha supone un proceso de adhesión a medio terminar. La integración tiene que poder detenerse. Un país debería poder cooperar estrechamente con Europa sin que le digan que la historia exige que, al final, se una a la misma estructura política.
La unidad no significa uniformidad
El «no» de Islandia no demuestra que los países europeos tengan que recuperar su independencia de Bruselas. Islandia ya está muy integrada en el orden económico y jurídico europeo. Tampoco demuestra que ser miembro de la UE sea necesariamente mejor: los islandeses han llegado a la conclusión de que mantener el control sobre la pesca y otros asuntos compensa el hecho de no tener derecho a voto en muchas normas del mercado único.
La lección es más modesta, pero más útil. Europa puede dar cabida a diferentes formas de integración sin considerar cada excepción como un fracaso ni cada relación exterior como una etapa temporal en el camino hacia la adhesión.
Sin embargo, esas alternativas deben describirse con sinceridad. Un país que participa en el mercado único sin pertenecer a la Unión no se libra de las normas europeas: las aplica, pero con menos capacidad para influir en ellas. Presentar este acuerdo como una gran victoria para la soberanía implica ocultar la parte más importante del trato.
Islandia no ha rechazado a Europa. Ha elegido una forma concreta de formar parte de ella, con ventajas e inconvenientes claramente identificables. Su decisión no pone en duda el valor de la integración europea. Demuestra que dicha integración ya está organizada en distintos niveles.
Europa necesita flexibilidad para acercar a ciertos países. También necesita la confianza necesaria para decidir hasta dónde debe llegar la ampliación.
Europa necesita unidad, pero no necesariamente uniformidad. Precisamente por eso debe dejar de confundir la diversidad institucional con el fracaso político.