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Al rechazar la reapertura de las negociaciones de adhesión a la UE, los islandeses defendieron el control sobre sus recursos y apoyaron una forma de cooperación europea que mantiene la autoridad democrática más cerca de casa.
Bruselas se había hecho ilusiones de que Islandia pudiera convertirse en el éxito más sencillo de la ampliación de la Unión Europea. El país es rico, democrático y ya está muy integrado en gran parte del orden comercial y jurídico europeo. Sin embargo, el 29 de agosto, los islandeses se negaron incluso a reabrir las negociaciones de adhesión que se abandonaron hace más de una década. El resultado final fue del 52,8 % a favor del «no» y del 47,2 % a favor del «sí», con una participación del 82,5 %. Esa participación inusualmente alta le da a la decisión un peso democrático que el estrecho margen no resta.
La forma en que se formula la pregunta importa. Islandia no votó sobre un tratado de adhesión ya cerrado, ni votó para romper sus lazos con el continente. La pregunta consultiva era si el Gobierno debía reanudar las negociaciones de adhesión. Un «sí» solo habría dado pie a las negociaciones, con la promesa de celebrar otro referéndum antes de que la adhesión pudiera entrar en vigor. El electorado rechazó incluso ese mandato preliminar. No fue un voto en contra de Europa; fue un rechazo a aceptar que una cooperación europea más estrecha deba conducir, tarde o temprano, a la adhesión política a la Unión.
El gobierno de centroizquierda había intentado defender su postura en unas circunstancias inusualmente favorables. El colapso de los antiguos supuestos comerciales, las tensiones en el Ártico y el interés reiterado del presidente Donald Trump por adquirir la vecina Groenlandia se presentaron como razones para buscar refugio en un bloque político más amplio. Los partidarios también argumentaron que una eventual entrada en el euro podría aliviar los altos tipos de interés y las presiones del coste de la vida en Islandia. Durante un tiempo, las encuestas apuntaban a que podría prevalecer un «sí» cauteloso a las negociaciones. En cambio, los votantes separaron los problemas reales a los que se enfrenta su país de la respuesta institucional propuesta por el Gobierno.
El mapa de los resultados electorales cuenta parte de la historia. Solo las dos circunscripciones del centro de Reikiavik apoyaron la reanudación de las negociaciones; los barrios periféricos de la capital y el resto del país votaron «no». Esa división no debería reducirse a la vieja costumbre metropolitana de considerar la cautela rural como ignorancia. Fuera de la capital, los costes de ceder la autoridad sobre la tierra, la producción alimentaria y los recursos marinos son menos teóricos. Las comunidades que viven de esos sectores saben perfectamente qué decisiones se pondrían en juego en Bruselas y qué protecciones nacionales podrían convertirse en excepciones temporales.
La pesca fue clave porque no es ni una pieza de museo ni un símbolo de campaña. El sector aporta alrededor del 15 % de la producción islandesa, si se incluyen las actividades directas e indirectas, y aproximadamente el 40 % de los ingresos por exportaciones. El control de los caladeros se consiguió tras un duro conflicto político durante las «guerras del bacalao» y sigue estando muy ligado a la forma en que el país entiende la independencia. Puede que la Política Pesquera Común de la Unión Europea permita cierta flexibilidad negociada, como insistían sus defensores. Pero los islandeses tenían todo el derecho a preguntarse qué pasaría cuando esa flexibilidad se topara con una futura mayoría cualificada, una nueva Comisión o reclamaciones contrapuestas de los Estados miembros más grandes.
La líder de la oposición, Guðrún Hafsteinsdóttir, planteó el argumento económico con una franqueza muy útil durante la campaña: los problemas internos de Islandia deben resolverlos los políticos islandeses, no son tareas que se puedan externalizar a Bruselas. Eso fue más que un eslogan. La adhesión puede cambiar el marco en el que actúan los gobiernos, pero no puede eximir a los líderes nacionales de su responsabilidad en materia de vivienda, inflación, productividad o gasto público. La promesa de que el euro pondría orden en la política islandesa también era una admisión de que el país renunciaría al tipo de cambio y a las herramientas monetarias con las que había respondido a crisis anteriores. A los votantes se les ofreció una compensación, no una mejora sin coste alguno.
Islandia podría tomar esta decisión porque ya cuenta con un acuerdo europeo viable, aunque imperfecto. A través del Espacio Económico Europeo, en vigor desde 1994, Islandia participa en el mercado único junto con Noruega y Liechtenstein. Los bienes, los servicios, el capital y las personas circulan bajo unas normas comunes. Islandia también forma parte del espacio Schengen y sigue siendo miembro de la Asociación Europea de Libre Comercio. El EEE no incluye las políticas comunes de agricultura y pesca de la UE, la unión aduanera, la política comercial común ni la unión económica y monetaria. Esas exclusiones dejan margen para la decisión nacional precisamente en los ámbitos que los votantes islandeses consideran más importantes.
Este acuerdo tiene un punto débil de verdad. Islandia adopta gran parte de la legislación del mercado único sin tener escaños ni derecho a voto en el Parlamento Europeo ni en el Consejo de la Unión Europea. Los países del EEE pueden ayudar a dar forma a las propuestas en una fase temprana, pero no participan en las decisiones finales oficiales de la Unión. Los defensores de la adhesión tenían razón al señalar ese déficit democrático. Sin embargo, la respuesta depende de qué valore más un país: tener voto en unas instituciones que ejercen mayores competencias, o la capacidad de mantener ciertas competencias totalmente al margen de esas instituciones. El sábado, la mayoría se decantó por esta segunda opción. La primera ministra Kristrún Frostadóttir reconoció el mensaje y afirmó que una de las principales lecciones era que la gente está contenta con el EEE.
Algunos federalistas dirán que el EEE le permite a Islandia tener acceso al mercado sin tener que asumir las responsabilidades que conlleva ser miembro. Esa crítica solo tiene sentido si todos los beneficios de la cooperación económica tienen que pagarse con integración política. Islandia contribuye a los programas pertinentes, acepta la supervisión de las instituciones de la AELC e incorpora una parte importante de la legislación del mercado único. Su acuerdo no es gratuito, ni supone un aislamiento soberano. Se trata de un reparto de responsabilidades negociado. El hecho de que la Unión acepte un acuerdo así demuestra que Europa ya cuenta con más de una arquitectura constitucional. El referéndum preguntaba si los islandeses querían cambiar la suya por otra. Y no quisieron.
La seguridad no ha cambiado ese cálculo. Islandia es miembro fundador de la OTAN, no tiene ejército permanente y depende en gran medida de su relación de defensa con Estados Unidos. Su ubicación ha cobrado mayor importancia ahora que el Atlántico Norte y el Ártico vuelven a estar en el centro de la competencia entre las grandes potencias. Estos hechos exigen una inversión más seria en resiliencia nacional, puertos, vigilancia y acceso de los aliados. No demuestran que la pertenencia a la UE suponga una garantía de seguridad alternativa. El Gobierno pidió a los votantes que consideraran la inquietud geopolítica como un argumento a favor de las negociaciones de adhesión; el electorado se negó a mezclar dos cuestiones distintas en una sola.
Para Bruselas, el resultado es más que una oportunidad perdida en materia de relaciones públicas. Islandia no habría necesitado ninguna de las reformas institucionales que se exigen a muchos de los candidatos actuales. Su entrada se podría haber presentado como prueba de que la ampliación sigue atrayendo a democracias prósperas y consolidadas tras el Brexit. Pero la ampliación no se puede justificar solo por la preparación administrativa de un candidato. También requiere el consentimiento duradero de la gente que se espera que ceda competencias. Si ese consentimiento no existe ni siquiera en un socio cercano, la respuesta adecuada no es patologizar a los votantes, sino preguntarse por qué la oferta de la Unión no superó el valor del statu quo.
La primera reacción de la UE fue, como era de esperar, mesurada. El presidente del Consejo Europeo, António Costa, le dijo a Frostadóttir que la Unión respetaba plenamente la decisión democrática, mientras que un portavoz describió a Islandia como uno de sus socios más cercanos y de mayor confianza. Ese discurso debería convertirse en política. Un orden europeo maduro debe ser capaz de mantener relaciones sólidas con países que eligen distintos grados de integración. La asociación no debería tratarse como una sala de espera en la que se espera que toda democracia europea que tenga éxito acabe solicitando la adhesión plena.
Detrás de la decisión islandesa hay una idea europea conservadora. La Declaración de Reikiavik habla de una Europa de naciones independientes que colaboran en beneficio mutuo, conservando al mismo tiempo su identidad e integridad. También afirma la igualdad de las democracias europeas, independientemente de las asociaciones internacionales a las que se unan, y aboga por que el poder se ejerza al nivel más bajo posible. Esos principios no implican hostilidad hacia la UE. Lo que exigen es que la Unión siga siendo un medio de cooperación, sujeto al consentimiento democrático, en lugar de la única medida de la legitimidad europea de un país.
El acuerdo actual de Islandia seguirá siendo objeto de debate, como debe ser. El EEE impone normas además de abrir mercados, y el debate monetario no va a desaparecer. Tampoco hay que confundir una mayoría del 52,8 % con un acuerdo definitivo en un país dividido. No obstante, ha zanjado una cuestión para la legislatura de este Gobierno: la cooperación con Europa no implica la obligación de entrar en la Unión. Bruselas haría bien en aceptar esa distinción. Una Europa con la confianza suficiente para dar cabida a varias formas de pertenencia será más fuerte que una que considere la adhesión como el único destino respetable.