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En Irlande, on évoque souvent les parcours professionnels de la « fonction publique » lorsqu’on aborde la question de la gouvernance de l’État. Avec près de 900 organismes publics en 2025, une part considérable de la charge de travail administratif est générée uniquement dans le but de créer des emplois, considérés comme une fin en soi. Les conséquences pesantes de l’expansion sans fin de la fonction publique irlandaise ont eu des répercussions significatives sur la fonction publique proprement dite. Bien que le recours à des grades de service général soit une pratique courante pour la gestion interne de toute bureaucratie, l’Irlande a commis l’erreur d’étendre la mobilité interne de ses fonctionnaires. Conjuguée au nombre sans cesse croissant d’organismes publics créés à partir de compétences ministérielles mineures, la bureaucratie irlandaise est devenue un édifice étouffant au cœur de la gouvernance dysfonctionnelle du pays.
Si des décennies de négligence institutionnelle ont eu de graves répercussions dans tous les domaines de l’administration de l’État, c’est le ministère des Affaires étrangères qui en a le plus souffert. Les ministères des Affaires étrangères ont la réputation d’être des organisations fermées et sélectives qui forment leurs diplomates en interne en vue d’un parcours professionnel de plusieurs décennies au service de l’État et de la représentation à l’étranger. Pour les personnes entrées dans la fonction publique avant 2004 et après 2013, un âge de départ à la retraite obligatoire fixé à 70 ans a été instauré, les pensions prenant effet entre 60 et 66 ans. Ce modèle de gérontocratie pose un grave problème. Les services, tels que le ministère des Affaires étrangères en particulier, qui assure d’importantes fonctions de représentation internationale, deviennent en réalité des postes de retraite. Les ambassadeurs et les consuls sont des personnes en fin de carrière, voire parfois en fin de vie, tandis que leur personnel d’âge mûr exerce une fonction à mi-chemin entre celle de diplomate et celle d’aide-soignant.
L’Irlande est sujette aux gaffes diplomatiques : qu’il s’agisse de l’expulsion de diplomates irlandais d’Éthiopie en 2021 ou de la récente réprimande adressée par le Taoiseach au chancelier allemand concernant la position de son pays vis-à-vis d’Israël et les mauvais traitements présumés infligés aux criminels, la classe politique et administrative du pays nuit activement à la réputation de l’Irlande à l’étranger. Il convient de se demander si la fonction publique, considérée comme une maison de retraite et un lieu de mobilité latérale sans contrainte, n’a pas instauré une relation de type « extractif » entre l’État et ses employés. La tendance idéologique libérale et progressiste au sein de la fonction publique est également manifeste, le ministère des Affaires étrangères ayant fait de la défense des droits des personnes LGBT un élément central de la diplomatie publique irlandaise à l’étranger.
Cela met en lumière un problème fondamental concernant la relation entre les Irlandais et l’État. Comme l’a un jour fait valoir le sociologue Peter Mair, les Irlandais ont tendance à percevoir l’État comme une source de bénéfices individuels plutôt que comme une institution à entretenir dans l’intérêt du bien commun.
Cela n’est nulle part plus évident que dans les privilèges accordés aux membres de la fonction publique irlandaise, en constante expansion. La « Public Service Credit Union » propose à ses membres — les fonctionnaires et leurs familles — des conditions préférentielles en matière de prêts immobiliers, de crédits et d’assurances. À première vue, rien de tout cela n’a rien de répréhensible : cela donne aux gens une plus grande liberté financière et leur offre davantage de possibilités dans la gestion de leurs finances personnelles. Le problème est que son existence témoigne d’une tendance émergente selon laquelle la bureaucratie administrative irlandaise vit dans une société parallèle à celle du reste du pays.
En 2025, on comptait quelque 400 000 employés du service public, dont plus de 50 000 étaient des fonctionnaires. Pour un pays de 5,5 millions d’habitants, en particulier un pays aussi petit sur le plan géographique et aussi centralisé sur le plan administratif que l’Irlande, ces chiffres devraient être alarmants. Pour les 50 000 fonctionnaires de l’État, cependant, un grave problème commence à se poser en matière de spécialisation des compétences. On estime, par exemple, qu’au cours des 13 dernières années, les dix plus grands cabinets de conseil du pays ont perçu plus de 2 milliards d’euros. Tout cela pour des missions qui auraient pu être menées en interne grâce à des parcours de qualification destinés aux fonctionnaires en poste.
Le programme de mobilité de la fonction publique irlandaise constitue un autre sujet de préoccupation. Créé en 2018, il permet aux agents de catégories telles que les « Clerical Officers » et les « Executive Officers » de postuler à une liste de mobilité entre différents secteurs de la fonction publique. L’objectif d’un tel programme est sans aucun doute de former des généralistes de l’administration capables d’acquérir des compétences dans plusieurs domaines. Mais comme le dit le proverbe, « qui sait tout, ne sait rien » : la fonction publique irlandaise n’a fait que créer un mécanisme supplémentaire pour freiner la spécialisation.
Avec l’extension de ce programme à partir de 2020, qui comprenait un mécanisme visant à faciliter les transferts vers le ministère des Affaires étrangères, ce dispositif a continué à fonctionner jusqu’à aujourd’hui. Bien qu’il existe des critères d’éligibilité à respecter pour le poste vers lequel un fonctionnaire est transféré, les répercussions de cette politique sur la structure déjà fragilisée du ministère des Affaires étrangères sont préoccupantes.
Si la fonction publique, et en particulier le ministère irlandais des Affaires étrangères, ne sont plus régis par une politique de promotion fondée sur la méritocratie, ils ne peuvent pas fonctionner correctement. Si les échelons supérieurs de l’administration de l’État sont occupés par une gérontocratie composée de personnes qui estiment que c’est « leur tour » d’occuper les plus hautes fonctions de l’État et qui mènent systématiquement une politique suscitant de sérieuses interrogations quant à la nature du mandat démocratique en Irlande, cela porte gravement atteinte à la transparence et à la responsabilité dans la vie politique irlandaise.
Les responsables politiques irlandais ont beau chercher à se décharger de toute responsabilité, il existe un tabou qu’ils ne franchiront presque jamais : celui de rejeter la faute sur la fonction publique. Mary Lou McDonald, la chef de l’opposition, a essuyé de vives critiques pour avoir qualifié certaines parties de la fonction publique de « constipées », tandis que les ministres du gouvernement se sont tous levés pour les défendre. La relation entre le gouvernement Fianna Fáil-Fine Gael et la fonction publique est mutuellement parasitaire et illustre parfaitement l’impasse dans laquelle se trouve aujourd’hui l’Irlande. La fonction publique met en œuvre et élabore les politiques publiques, tandis que la classe politique a besoin de phrases chocs et de succès locaux pour garantir sa réélection. Ainsi, la fonction publique se voit confier un mandat par les responsables politiques, tandis que ces derniers obtiennent en échange leur projet phare local.
Mais pourquoi en est-il ainsi ? L’une des raisons tient au fait absurde que la fonction publique irlandaise a été autorisée à se syndiquer. Les syndicats peuvent avoir des effets positifs ou négatifs selon leur secteur, leurs objectifs et, bien sûr, leurs dirigeants. Cependant, l’idée même que la fonction publique — c’est-à-dire les employés de l’État chargés de ses fonctions administratives — puisse menacer de cesser le travail en échange d’augmentations salariales financées par le Trésor public est une véritable honte. S’ils sont au service de l’État, leur travail devrait être remplaçable et ils ne devraient jamais être autorisés à adhérer à des organisations telles que les syndicats, ce qui créerait un conflit d’intérêts entre la fonction publique et l’État.
Les conditions d’accès à la fonction publique ayant été progressivement assouplies au cours des dernières décennies, et le Service des nominations publiques ayant été créé en 2004 pour gérer l’emploi dans la fonction publique, le gouvernement ne dispose plus de la marge de manœuvre dont il disposait autrefois pour exercer son mandat démocratique. Au contraire, il s’est accommodé de l’inaction, permettant ainsi à la fonction publique permanente de s’étendre et de se soustraire à toute obligation de rendre des comptes au public. L’avènement du site publicjobs.ie et de l’ère numérique a encore accru la demande et facilité l’accès aux emplois financés par l’État, consolidant ainsi leur transformation en un système d’emploi public quasi-assistanciel caractérisé par une faible productivité.
L’Irlande doit mettre en œuvre un certain nombre de réformes importantes afin de garantir que sa gouvernance soit durable, efficace et axée sur les résultats. La réforme de la fonction publique — qui implique des licenciements, une flexibilité accrue, un renforcement du contrôle et une formation de haut niveau — constitue un élément essentiel de toute solution future.