Une Europe élargie, et non une Union plus centralisée

L’élargissement est désormais un enjeu de sécurité européenne. Toutefois, l’urgence géopolitique ne saurait se substituer aux réformes, au consensus national ni aux critères d’adhésion stricts.

L’Europe ne s’est pas élargie le 14 juillet 2026. Elle a toutefois démontré que l’élargissement avait cessé d’être une simple promesse rituelle faite aux pays laissés indéfiniment dans la « salle d’attente » de l’Union.

Quatre conférences d’adhésion se sont tenues à Bruxelles le même jour. Le Monténégro a clôturé à titre provisoire les négociations sur la politique de concurrence et l’union douanière, portant ainsi à 18 sur 33 le nombre de chapitres qu’il a clôturés à titre provisoire. L’Albanie a clôturé ses trois premiers chapitres, portant respectivement sur la science et la recherche, l’éducation et la culture, ainsi que les relations extérieures. L’Ukraine et la Moldavie ont toutes deux ouvert le volet 6, qui comprend les relations extérieures et la politique étrangère et de sécurité commune, un mois après avoir ouvert le volet consacré aux principes fondamentaux.

Aucune date d’adhésion n’a été garantie. Aucun obstacle politique ou institutionnel n’a soudainement disparu. Néanmoins, cette série d’événements a marqué l’une des avancées les plus significatives du processus d’élargissement de ces dernières années. Elle a montré que la question des futures frontières de l’Europe est revenue au cœur du débat stratégique du continent.

De la paralysie à une nécessité stratégique

Le contraste entre deux évaluations RANE met en évidence cette évolution.

En octobre 2023, peu après le sommet de Grenade, la RANE a fait valoir que les divisions internes, la complexité institutionnelle, les différends budgétaires, les faiblesses en matière de gouvernance dans les pays candidats et les questions territoriales non résolues rendaient peu probable un élargissement substantiel d’ici la fin de la décennie. Son évaluation de juillet 2026 est plus optimiste, bien que toujours prudente : les négociations devraient progresser progressivement au cours des une ou deux prochaines années, mais la difficulté des réformes et l’exigence d’un vote à l’unanimité continueront de freiner le rythme des adhésions.

L’analyse précédente n’a pas simplement été réfutée. Au contraire, le risque géopolitique qu’elle avait mis en évidence est devenu l’un des facteurs qui relancent ce processus.

À Grenade, en octobre 2023, les dirigeants européens ont qualifié l’élargissement d’« investissement géostratégique » en faveur de la paix, de la sécurité, de la stabilité et de la prospérité. Ils ont reconnu que la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine avait mis en évidence la nécessité d’une Europe plus forte et plus souveraine, mais ils n’ont pas fixé de calendrier précis pour l’adhésion.

Depuis lors, il est de plus en plus difficile d’ignorer le coût lié au fait de laisser les régions voisines de l’Europe à l’est et au sud-est dans un état d’incertitude permanent. Une zone grise géopolitique n’est pas nécessairement un territoire neutre. Elle peut devenir une zone exposée à la coercition militaire, à la déstabilisation politique, à l’influence économique corrompue et à la pénétration stratégique de puissances extérieures.

Les arguments en faveur de l’élargissement sont donc plus solides qu’il y a trois ans. Mais le fait que les arguments stratégiques soient plus solides ne rend pas les problèmes institutionnels moins réels. Cela rend leur résolution d’autant plus urgente.

Quatre candidats, quatre parcours différents

Le premier principe d’une politique d’élargissement crédible doit être la différenciation.

Les quatre pays qui ont progressé en juillet ne se trouvent pas au même stade et ne doivent pas être considérés comme un « convoi » politique. Le Monténégro est clairement en tête. Il a ouvert l’ensemble des 33 chapitres de négociation et en a clôturé provisoirement plus de la moitié. L’Albanie a également ouvert l’ensemble des 33 chapitres, mais elle commence seulement à les clôturer. L’Ukraine et la Moldavie en sont encore à un stade précoce du processus officiel, malgré la rapidité avec laquelle leurs négociations ont progressé depuis leur ouverture en 2024.

Cette asymétrie n’est pas un défaut. C’est là tout le sens d’un processus fondé sur le mérite.

Chaque pays devrait progresser en fonction de la mise en œuvre de réformes avérées, de ses capacités administratives et de sa volonté politique. La candidature d’un pays ne devrait pas être bloquée au seul motif qu’un autre pays est confronté à un différend bilatéral ou à une crise interne. Mais un pays ne devrait pas non plus être favorisé simplement parce que Bruxelles a choisi de l’associer politiquement à un partenaire plus avancé.

Une approche pays par pays préserve également la crédibilité de la promesse européenne. Lorsque l’adhésion n’est plus liée à des résultats mesurables, les gouvernements réformateurs perdent l’argument le plus convaincant qu’ils puissent faire valoir auprès de leurs propres citoyens : à savoir que les changements difficiles entraînent des progrès réels et visibles.

Le statut de candidat ne doit pas se transformer en une simple consolation diplomatique. Il ne doit toutefois pas non plus devenir un droit acquis.

La sécurité n’annule pas les normes

Les arguments en faveur de l’élargissement sur le plan de la sécurité sont désormais solides. Cela ne signifie toutefois pas qu’il faille pour autant assouplir les conditions d’adhésion.

Le paquet «Élargissement 2025» de la Commission a réaffirmé que le rythme des adhésions devait dépendre des progrès réalisés en matière de démocratie, d’État de droit et de droits fondamentaux. Le rapport 2026 sur l’État de droit a continué de mettre en évidence des préoccupations concernant les pays candidats à l’adhésion, notamment en ce qui concerne l’influence indue exercée sur l’indépendance du pouvoir judiciaire ainsi que sur les enquêtes, les poursuites et le jugement des affaires de corruption.

Les évaluations par pays permettent de mieux cerner ces difficultés. La Commission a salué la résilience de l’Ukraine et son engagement en faveur des réformes dans un contexte de guerre, mais a également souligné l’importance de préserver un cadre de lutte contre la corruption solide et indépendant. En Moldavie, elle a constaté que les capacités administratives limitées continuaient d’entraver la mise en œuvre efficace des politiques et que les structures chargées de coordonner l’intégration européenne devaient être encore renforcées.

Il ne s’agit pas là de conditions purement formelles imposées par Bruxelles. Des tribunaux indépendants, une administration publique fiable, des marchés publics transparents et des contrats exécutoires sont indispensables au bon fonctionnement du marché unique et à la confiance mutuelle entre les États européens.

Elles constituent également des garanties pour les citoyens des pays candidats. Ces citoyens ne devraient pas être accueillis au sein de l’Union sur la base d’une rhétorique géopolitique pour découvrir ensuite que les promesses politiques ont pris le pas sur la réalité institutionnelle.

L’Ukraine constitue le cas stratégique le plus évident et, dans le même temps, le plus difficile sur le plan institutionnel. Son choix européen mérite un soutien politique, économique et sécuritaire durable. Toutefois, une adhésion à part entière alors qu’une guerre fait rage soulèverait des questions qui ne peuvent être résolues par de simples déclarations de solidarité.

Il n’existe aucune disposition expresse du traité interdisant l’adhésion d’un pays en guerre. L’article 42, paragraphe 7, du Traité sur l’Union européenne exige toutefois que les autres États membres apportent aide et assistance « par tous les moyens en leur pouvoir » lorsqu’un État membre est victime d’une agression armée. La forme que prendra cette assistance reste soumise à d’importantes considérations d’ordre national, constitutionnel et liées à l’OTAN, mais les implications en matière de sécurité liées à l’adhésion d’un État engagé dans une guerre majeure ne peuvent être considérées comme accessoires.

La conclusion qui s’impose n’est pas de geler le parcours européen de l’Ukraine. Il s’agit d’intégrer l’Ukraine aussi profondément que les conditions le permettent, tout en veillant à ce que l’adhésion institutionnelle définitive s’effectue sur une base juridiquement claire, politiquement viable et acceptée par tous les États membres.

L’intégration progressive constitue la voie médiane la plus réaliste

L’Europe n’a pas à choisir entre une adhésion immédiate et une attente interminable.

Une stratégie d’élargissement sérieuse peut permettre une intégration substantielle avant l’adhésion à part entière, chaque avantage étant lié à des réformes vérifiables et pouvant être suspendu si ces réformes sont remises en cause.

Cette approche s’inscrit d’ores et déjà dans la politique officielle de l’Union européenne. En juin 2026, le Conseil européen a réaffirmé son engagement en faveur de l’intégration progressive des Balkans occidentaux dans le cadre même du processus d’adhésion, en précisant que cette intégration devait rester fondée sur le mérite et réversible. La Commission a, de son côté, encouragé un accès progressif à certains segments du marché unique.

Parmi les instruments existants figurent le Plan de croissance pour les Balkans occidentaux, doté de 6 milliards d’euros, le Plan de croissance pour la Moldavie, doté de 1,9 milliard d’euros, et la Facilité pour l’Ukraine, dotée de 50 milliards d’euros. Ces mécanismes ne se substituent pas à l’adhésion, mais ils peuvent soutenir la convergence économique, les infrastructures, l’administration publique et les réformes institutionnelles pendant que les négociations se poursuivent.

Les pays candidats qui satisfont à des critères précis pourraient bénéficier d’un accès plus étendu à certains domaines du marché unique, aux programmes européens de recherche et d’éducation, aux réseaux d’énergie et de transport, aux infrastructures numériques, à la coopération en matière de gestion des frontières et aux partenariats dans le domaine de l’industrie de la défense.

L’aide financière devrait dépendre de la mise en œuvre plutôt que de la simple adoption d’une loi. Les progrès devraient être mesurables, et tout recul devrait entraîner des conséquences.

Un tel modèle offrirait aux citoyens et aux entreprises des avantages concrets avant même l’adhésion. Il récompenserait les gouvernements réformateurs, renforcerait l’influence européenne et réduirait l’attrait d’autres acteurs politiques et économiques.

Dans le même temps, cela permettrait de préserver la distinction entre la phase de préparation à l’adhésion et l’adhésion proprement dite. La pleine jouissance des droits institutionnels devrait découler du respect intégral des obligations institutionnelles.

Le raccourci fédéral

Le plus grand danger politique réside dans le fait que l’élargissement serve de prétexte à un nouveau transfert de compétences au détriment des États membres.

Dans sa communication de 2024 sur les réformes préalables à l’élargissement, la Commission a déclaré que l’Union « doit s’approfondir à mesure qu’elle s’élargit ». Elle a également évoqué la possibilité de recourir à des clauses passerelles afin de faire passer certaines décisions du vote à l’unanimité au vote à la majorité qualifiée.

Il s’agit d’un choix politique, et non d’une loi technique de la nature.

L’article 49 du Traité sur l’Union européenne prévoit que la conclusion d’un traité d’adhésion est soumise à l’approbation à l’unanimité du Conseil. Le Parlement européen doit donner son avis conforme, puis le traité doit être ratifié par le pays candidat et par chaque État membre actuel, conformément à leurs procédures constitutionnelles respectives. D’une manière plus générale, les États membres statuent généralement à l’unanimité aux étapes décisives du processus d’élargissement.

Cette exigence reflète l’importance de cette décision. L’adhésion d’un nouveau membre a des répercussions sur le budget de l’Union, ses frontières extérieures, sa représentation parlementaire, le marché intérieur, son ordre juridique et ses obligations stratégiques.

Il est certes possible d’abuser de l’unanimité. Un gouvernement peut tenter de se servir d’une phase d’adhésion pour régler un différend bilatéral sans rapport avec celle-ci ou pour obtenir des concessions. Mais la réponse à un droit de veto irresponsable réside dans une plus grande responsabilité politique, et non dans la suppression du consentement national.

Il convient d’attendre d’un gouvernement qui fait obstacle aux progrès qu’il explique publiquement en quoi son objection est liée aux critères d’adhésion. L’Union devrait recourir à la médiation et à la diplomatie pour régler les différends bilatéraux légitimes avant qu’ils ne compromettent l’ensemble des négociations. La transparence rendrait l’obstruction opportuniste plus coûteuse sur le plan politique, sans pour autant priver les États de leurs droits souverains.

En matière de décisions ayant une portée constitutionnelle, l’unanimité protège aussi bien les grands pays que les petits. Elle nécessite des négociations jusqu’à ce qu’un résultat bénéficie d’une large légitimité nationale. Sa suppression permettrait à une majorité de modifier la nature de l’Union contre la volonté exprimée d’une ou plusieurs démocraties européennes.

Cela serait incompatible avec une conception conservatrice de l’Europe en tant quecommunauté de nations indépendantes coopérant dans l’intérêt mutuel.

La Déclaration de Reykjavík reconnaît la légitimité démocratique unique de l’État-nation et prône l’exercice du pouvoir au niveau le plus bas possible, en privilégiant, dans la mesure du possible, les autorités nationales et locales plutôt que les institutions supranationales. L’élargissement devrait élargir cette communauté de nations, et non devenir le moyen par lequel celle-ci serait remplacée.

Transparence quant au coût

Une politique d’élargissement responsable doit également faire preuve de franchise en matière financière. Ses conséquences financières ne doivent ni être exagérées pour effrayer les électeurs, ni être dissimulées pour éviter des choix difficiles.

Une note d’information publiée en 2024 par le service de recherche du Parlement européen estimait l’impact budgétaire annuel potentiel de l’adhésion des candidats actuels et potentiels, à l’exception de la Turquie, entre environ 15,7 milliards et 26 milliards d’euros, selon la méthodologie utilisée. L’estimation haute correspondait à environ 0,2 % du produit intérieur brut de l’Union. L’étude a néanmoins identifié la participation éventuelle de l’Ukraine à la politique agricole commune comme un défi particulièrement important.

C’est là le ton qu’il convient d’adopter : « potentiellement gérable » ne signifie pas « automatique » ni « sans frais ».

Les agriculteurs actuels, les régions et les bénéficiaires nets ont des intérêts légitimes. Les pays candidats ont besoin d’une transition prévisible, tandis que les contribuables européens méritent des estimations transparentes, des conditions contraignantes et un compte rendu honnête de la manière dont les politiques actuelles devraient évoluer.

Les dispositions transitoires, les garanties budgétaires et l’accès progressif aux fonds constituent donc des mesures de prudence, et non des signes d’hostilité à l’égard de l’élargissement.

Le même principe s’applique à la libre circulation des travailleurs, aux normes environnementales, à la concurrence dans le secteur agricole et à l’accès aux fonds de cohésion. Des périodes d’adaptation peuvent s’avérer nécessaires, non pas pour porter atteinte aux droits des futurs États membres, mais pour préserver le consensus politique au sein des États membres actuels.

Le choix prudent

Le pessimisme de 2023 et le regain d’élan de 2026 ne sont pas contradictoires. Les obstacles n’ont pas disparu. Le coût stratégique de ne pas les résoudre a simplement augmenté.

L’Europe devrait donc s’élargir, mais elle devrait le faire sans se faire d’illusions et sans centraliser à la dérobée.

Elle devrait mettre fin aux zones d’ombre géopolitiques tout en refusant d’importer des problèmes de corruption non résolus, des institutions fragiles ou des conflits bilatéraux ouverts. Elle devrait récompenser les réformes menées avant l’adhésion, privilégier la mise en œuvre plutôt que la formalité administrative et s’assurer du consentement des nations qui subiront les conséquences de chaque nouvelle adhésion.

Le véritable choix ne se situe pas entre l’élargissement et la souveraineté.

Une Europe des nations peut s’élargir précisément parce que ses membres restent des nations : capables de donner leur consentement, d’assumer leurs responsabilités et de coopérer pour défendre une civilisation commune.

Une Union élargie ne pourra perdurer que si elle repose sur des normes, la réciprocité et la légitimité démocratique. L’Europe doit ouvrir ses portes, mais elle ne doit pas pour autant démanteler ses fondements pour y parvenir.