Ett bredare Europa, inte en mer centraliserad union

Utvidgningen har blivit en fråga som rör Europas säkerhet. Men den geopolitiska brådskan kan inte ersätta reformer, nationellt samtycke eller strikta anslutningskrav.

EU utvidgades inte den 14 juli 2026. Det visade dock att utvidgningen inte längre var ett rent rituellt löfte till de länder som på obestämd tid lämnats kvar i unionens väntrum.

Fyra anslutningskonferenser hölls i Bryssel samma dag. Montenegro avslutade preliminärt förhandlingarna om konkurrenspolitik och tullunionen, vilket innebär att landet nu preliminärt har avslutat 18 av 33 kapitel. Albanien avslutade sina tre första kapitel, som omfattar vetenskap och forskning, utbildning och kultur samt yttre förbindelser. Ukraina och Moldavien inledde båda kluster 6, som omfattar yttre förbindelser och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, en månad efter att de inlett förhandlingarna om det grundläggande klustret.

Inget anslutningsdatum garanterades. Inga politiska eller institutionella hinder försvann plötsligt. Ändå utgjorde denna händelsekedja ett av de mest betydande framstegen i utvidgningsprocessen under de senaste åren. Den visade att frågan om Europas framtida gränser återigen har hamnat i centrum för den strategiska debatten på kontinenten.

Från handlingsförlamning till strategisk nödvändighet

Kontrasten mellan två RANE-utvärderingar visar utvecklingen.

I oktober 2023, strax efter toppmötet i Granada, hävdade RANE att interna splittringar, institutionell komplexitet, budgetkonflikter, brister i styrningen i kandidatländerna och olösta territoriella frågor gjorde det osannolikt med en omfattande utvidgning under resten av decenniet. Organisationens bedömning från juli 2026 är mer dynamisk, om än fortfarande försiktig: förhandlingarna kommer sannolikt att göra gradvisa framsteg under de kommande ett eller två åren, men svåra reformer och kravet på enhälligt godkännande kommer fortsatt att hämma anslutningstakten.

Den tidigare analysen har inte bara motbevisats. Tvärtom har den geopolitiska risk som den pekade på blivit en av de faktorer som återupplivar processen.

I Granada i oktober 2023 beskrev de europeiska ledarna utvidgningen som en ”geostrategisk investering” i fred, säkerhet, stabilitet och välstånd. De erkände att Rysslands krig mot Ukraina hade tydliggjort behovet av ett starkare och mer suveränt Europa, men de fastställde ingen konkret tidsplan för anslutningen.

Sedan dess har det blivit allt svårare att bortse från de konsekvenser som uppstår när Europas östra och sydöstra grannländer lämnas i ett permanent tillstånd av osäkerhet. En geopolitisk gråzon är inte nödvändigtvis neutralt territorium. Den kan bli ett område som utsätts för militärt tvång, politisk destabilisering, korrupt ekonomiskt inflytande och strategisk infiltration från utomstående makter.

Argumenten för utvidgningen är därför starkare än för tre år sedan. Men starkare strategiska argument gör inte de institutionella problemen mindre verkliga. Det gör det däremot ännu mer brådskande att lösa dem.

Fyra kandidater, fyra olika vägar

Den första principen för en trovärdig utvidgningspolitik måste vara differentiering.

De fyra länder som gick vidare i juli befinner sig inte i samma skede och bör inte betraktas som en politisk konvoj. Montenegro är den tydliga ledaren. Landet har inlett förhandlingar om samtliga 33 förhandlingskapitel och provisoriskt avslutat mer än hälften av dem. Albanien har också inlett förhandlingar om samtliga 33 kapitel, men har först nu börjat avsluta dem. Ukraina och Moldavien befinner sig fortfarande i ett tidigare skede av den formella processen, trots den snabba takt med vilken deras förhandlingar har framskridit sedan de inleddes 2024.

Denna asymmetri är inte någon brist. Det är själva meningen med ett meritbaserat förfarande.

Varje land bör gå vidare i takt med genomförda reformer, administrativ kapacitet och politisk beredskap. En kandidat bör inte hållas tillbaka enbart på grund av att ett annat land har hamnat i en bilateral tvist eller drabbats av en inhemsk kris. Men inte heller bör ett land föras vidare bara för att Bryssel har valt att koppla ihop det politiskt med en mer avancerad partner.

En strategi som utgår från varje enskilt land bidrar också till att bevara trovärdigheten i det europeiska löftet. När anslutningen kopplas bort från mätbara resultat förlorar reforminriktade regeringar det starkaste argumentet de kan framföra inför sina egna medborgare: att svåra förändringar leder till verkliga och synliga framsteg.

Kandidatstatusen får inte bli en tom diplomatisk tröst. Men den får inte heller bli en rättighet.

Säkerhet innebär inte att standarder upphävs

Säkerhetsargumenten för utvidgningen är numera övertygande. Detta innebär dock inte att man kan sänka kraven för medlemskap.

I kommissionens utvidgningspaket för 2025 bekräftades återigen att takten i anslutningsprocessen måste bero på framstegen inom demokrati, rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna. I 2026 års rapport om rättsstatsprincipen lyftes återigen farhågor fram i utvidgningsländerna när det gäller otillbörligt inflytande över rättsväsendets oberoende samt utredning, åtal och domstolsprövning av korruptionsärenden.

Landsutvärderingarna gör svårigheterna mer konkreta. Kommissionen erkände Ukrainas motståndskraft och reformvilja under krigsförhållanden, men betonade också vikten av att upprätthålla ett robust och oberoende ramverk för korruptionsbekämpning. I Moldavien konstaterade kommissionen att den begränsade administrativa kapaciteten fortsatt hindrade ett effektivt genomförande av politiken och att de strukturer som samordnar den europeiska integrationen behövde stärkas ytterligare.

Detta är inte några formella krav som ställs av Bryssel. Oberoende domstolar, en pålitlig offentlig förvaltning, transparenta upphandlingsförfaranden och avtal som kan verkställas är oumbärliga för en välfungerande inre marknad och för det ömsesidiga förtroendet mellan de europeiska staterna.

De utgör också skyddsmekanismer för medborgarna i kandidatländerna. Dessa medborgare bör inte välkomnas in i unionen enbart på grundval av geopolitisk retorik, för att sedan upptäcka att de politiska löftena har gått före den institutionella verkligheten.

Ukraina utgör det tydligaste strategiska fallet och samtidigt det svåraste institutionella. Landets val att ansluta sig till EU förtjänar ett varaktigt politiskt, ekonomiskt och säkerhetsmässigt stöd. Ett fullvärdigt medlemskap medan ett aktivt krig pågår skulle dock väcka frågor som inte kan lösas enbart genom solidaritetsförklaringar.

Det finns ingen uttrycklig bestämmelse i fördraget som förbjuder ett land som befinner sig i krig att ansluta sig. Artikel 42.7 i Fördraget om Europeiska unionen kräver dock att övriga medlemsstater ska tillhandahålla hjälp och stöd ”med alla medel som står till deras förfogande” när en medlemsstat utsätts för väpnad aggression. Utformningen av detta stöd är fortfarande föremål för viktiga nationella, konstitutionella och NATO-relaterade överväganden, men de säkerhetsmässiga konsekvenserna av att uppta en stat som är inblandad i ett större krig kan inte betraktas som oväsentliga.

Den rätta slutsatsen är inte att frysa Ukrainas väg mot EU. Den är istället att integrera Ukraina så långt som omständigheterna tillåter, samtidigt som man säkerställer att den slutgiltiga institutionella anslutningen sker på en grund som är rättsligt tydlig, politiskt hållbar och accepterad av alla medlemsstater.

En gradvis integration är den praktiska medelvägen

Europa behöver inte välja mellan omedelbart medlemskap och ett ändlöst väntrum.

En seriös utvidgningsstrategi kan leda till en betydande integration redan före ett fullvärdigt medlemskap, där varje fördel är kopplad till verifierbara reformer och kan upphävas om dessa reformer backas tillbaka.

Denna strategi håller redan på att bli en del av den officiella europeiska politiken. I juni 2026 bekräftade Europeiska rådet återigen sitt engagemang för en gradvis integration av länderna på västra Balkan redan under själva anslutningsprocessen, och preciserade att en sådan integration bör förbli meritbaserad och reversibel. Kommissionen har på liknande sätt främjat en stegvis tillgång till delar av den inre marknaden.

Bland de befintliga instrumenten ingår tillväxtplanen för Västra Balkan på 6 miljarder euro, tillväxtplanen för Moldavien på 1,9 miljarder euro och stödmekanismen för Ukraina på 50 miljarder euro. Dessa mekanismer ersätter inte medlemskap, men de kan bidra till ekonomisk konvergens, infrastruktur, offentlig förvaltning och institutionella reformer medan förhandlingarna pågår.

Kandidatländer som uppfyller specifika kriterier skulle kunna få utökat tillträde till utvalda delar av den inre marknaden, europeiska forsknings- och utbildningsprogram, energi- och transportnät, digital infrastruktur, samarbete inom gränsförvaltning samt partnerskap inom försvarsindustrin.

Ekonomiskt stöd bör vara beroende av genomförandet snarare än av att lagstiftningen enbart antas. Framstegen bör vara mätbara, och tillbakagång bör medföra konsekvenser.

En sådan modell skulle ge medborgare och företag konkreta fördelar redan före anslutningen. Den skulle belöna reforminriktade regeringar, stärka Europas inflytande och minska lockelsen från alternativa politiska och ekonomiska beskyddare.

Samtidigt skulle detta bevara skillnaden mellan förberedelserna inför medlemskapet och själva medlemskapet. Fullständiga institutionella rättigheter bör följa efter att de fullständiga institutionella skyldigheterna har fullgjorts.

Den federala genvägen

Den största politiska faran är att utvidgningen kommer att användas som en förevändning för att återigen överföra befogenheter från medlemsstaterna.

I sitt meddelande från 2024 om reformer inför utvidgningen förklarade kommissionen att unionen ”måste fördjupas i takt med att den utvidgas”. Kommissionen tog också upp möjligheten att använda övergångsklausuler för att överföra vissa beslut från enhällighet till omröstning med kvalificerad majoritet.

Detta är ett politiskt val, inte en teknisk naturlag.

Enligt artikel 49 i Fördraget om Europeiska unionen krävs enhälligt godkännande i rådet innan ett anslutningsfördrag kan ingås. Europaparlamentet måste ge sitt samtycke, och fördraget måste därefter ratificeras av kandidatlandet och varje befintlig medlemsstat i enlighet med deras respektive konstitutionella förfaranden. Mer generellt sett fattar medlemsstaterna beslut med enhällighet i de avgörande skedena av utvidgningsprocessen.

Detta krav återspeglar beslutets betydelse. En ny medlem medför förändringar av unionens budget, yttre gränser, representation i parlamentet, den inre marknaden, rättsordningen och de strategiska åtagandena.

Enighet kan givetvis missbrukas. En regering kan försöka utnyttja en anslutningsfas för att driva en sakfrånstående bilateral tvist eller för att utverka eftergifter. Men svaret på ett oansvarigt veto är ökat politiskt ansvarstagande, inte avskaffandet av det nationella samtycket.

En regering som hindrar framsteg bör förväntas redogöra offentligt för hur dess invändningar hänger samman med anslutningskriterierna. Unionen bör använda sig av medling och diplomati för att lösa legitima bilaterala tvister innan de påverkar hela förhandlingsprocessen negativt. Öppenhet skulle göra opportunistisk obstruktion mer politiskt kostsam utan att beröva staterna deras suveräna rättigheter.

När det gäller beslut av konstitutionell betydelse skyddar enhällighetskravet både stora och små länder. Det kräver förhandlingar tills ett resultat har bred nationell legitimitet. Att avskaffa detta krav skulle göra det möjligt för en majoritet att förändra unionens karaktär i strid med den uttryckta viljan hos en eller flera europeiska demokratier.

Det skulle strida mot en konservativ syn på Europa som engemenskap av självständiga nationer som samarbetar för ömsesidig nytta.

I Reykjavíkdeklarationen erkänns nationalstatens unika demokratiska legitimitet och man förespråkar att makten ska utövas på den lägsta möjliga nivån, varvid nationella och lokala myndigheter föredras framför överstatliga institutioner i den mån det är möjligt. Utvidgningen bör syfta till att utvidga denna gemenskap av nationer, inte bli ett medel för att ersätta den.

Ärlighet när det gäller kostnaden

En ansvarsfull utvidgningspolitik måste också vara öppen när det gäller pengar. De ekonomiska konsekvenserna bör varken överdrivas för att skrämma väljarna eller döljas för att undvika svåra val.

I en rapport från Europaparlamentets forskningstjänst från 2024 uppskattades de potentiella årliga budgetkonsekvenserna av att ta emot de nuvarande kandidatländerna och potentiella kandidatländerna – med undantag för Turkiet – till mellan cirka 15,7 miljarder euro och 26 miljarder euro, beroende på vilken metod som användes. Den högsta uppskattningen motsvarade ungefär 0,2 procent av unionens bruttonationalprodukt. I studien pekades dock Ukrainas eventuella deltagande i den gemensamma jordbrukspolitiken ut som en särskilt stor utmaning.

Det är rätt ton: att det är möjligt att hantera betyder inte att det sker automatiskt eller utan kostnad.

Befintliga jordbrukare, regioner och nettomottagare har berättigade intressen. Kandidatländerna behöver en förutsägbar övergång, medan de europeiska skattebetalarna förtjänar transparenta beräkningar, villkor som kan genomdrivas och en ärlig redogörelse för hur den nuvarande politiken skulle behöva ändras.

Övergångsbestämmelser, budgetmässiga skyddsåtgärder och gradvis tillgång till medel är därför uttryck för försiktighet, inte tecken på motvilja mot utvidgningen.

Samma princip gäller för arbetstagarnas fria rörlighet, miljöstandarder, konkurrensen inom jordbruket och tillgången till sammanhållningsstöd. Övergångsperioder kan vara nödvändiga, inte för att undergräva framtida medlemsländers rättigheter, utan för att upprätthålla det politiska stödet inom de befintliga medlemsländerna.

Det konservativa valet

Pessimismen från 2023 och den förnyade drivkraften från 2026 står inte i motsats till varandra. Hindren har inte försvunnit. Det strategiska priset för att låta dem förbli olösta har helt enkelt stigit.

Europa bör därför utvidgas, men detta bör ske utan illusioner och utan att centraliseringen sker i smyg.

Den bör undanröja geopolitiska gråzoner samtidigt som den vägrar att importera olösta korruptionsproblem, svaga institutioner eller öppna bilaterala konflikter. Den bör belöna reformer före anslutningen, insistera på genomförande snarare än pappersarbete och säkerställa stödet från de nationer som kommer att drabbas av konsekvenserna av varje nytt medlemskap.

Det verkliga valet står inte mellan utvidgning och suveränitet.

Ett Europa bestående av nationer kan breddas just därför att dess medlemmar förblir nationer: nationer som kan ge sitt samtycke, ta ansvar och samarbeta för att försvara en gemensam civilisation.

En större union kan bara bestå om den bygger på normer, ömsesidighet och demokratisk legitimitet. Europa måste öppna sina dörrar, men det får inte innebära att man river ner huset för att göra det.