Subscribe
Rozszerzenie stało się kwestią bezpieczeństwa europejskiego. Jednak pilność geopolityczna nie może zastąpić reform, zgody krajowej ani rygorystycznych standardów akcesyjnych.
14 lipca 2026 r. nie doszło do rozszerzenia Unii Europejskiej. Pokazało to jednak, że rozszerzenie przestało być jedynie rytualną obietnicą składaną krajom pozostawionym na czas nieokreślony w „poczekalni” Unii.
Tego samego dnia w Brukseli odbyły się cztery konferencje akcesyjne. Czarnogóra tymczasowo zamknęła negocjacje w zakresie polityki konkurencji oraz unii celnej, dzięki czemu liczba rozdziałów, które tymczasowo zamknęła, wzrosła do 18 z 33. Albania zamknęła swoje pierwsze trzy rozdziały, dotyczące nauki i badań, edukacji i kultury oraz stosunków zewnętrznych. Ukraina i Mołdawia otworzyły klaster 6, obejmujący stosunki zewnętrzne oraz wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, miesiąc po otwarciu klastra podstawowego.
Nie zagwarantowano żadnej daty przystąpienia. Żadna przeszkoda polityczna ani instytucjonalna nie zniknęła nagle. Niemniej jednak wydarzenia te stanowiły jeden z najbardziej znaczących postępów w procesie rozszerzenia w ostatnich latach. Pokazały one, że kwestia przyszłych granic Europy ponownie znalazła się w centrum strategicznej debaty na kontynencie.
Od paraliżu do strategicznej konieczności
Różnica między wynikami dwóch ocen RANE odzwierciedla tę ewolucję.
W październiku 2023 r., wkrótce po szczycie w Granadzie, RANE stwierdziła, że wewnętrzne podziały, złożoność instytucjonalna, spory budżetowe, słabości w zakresie zarządzania w krajach kandydujących oraz nierozwiązane kwestie terytorialne sprawiają, że znaczące rozszerzenie Unii w pozostałej części dekady jest mało prawdopodobne. Ocena z lipca 2026 r. jest bardziej optymistyczna, choć nadal ostrożna: w ciągu najbliższego roku lub dwóch negocjacje prawdopodobnie będą posuwały się naprzód stopniowo, jednak trudne reformy oraz wymóg jednomyślnej zgody będą nadal ograniczać tempo procesu akcesyjnego.
Wcześniejsza analiza nie została po prostu obalona. Wręcz przeciwnie, zidentyfikowane w niej ryzyko geopolityczne stało się jedną z sił ożywiających ten proces.
W październiku 2023 r. w Granadzie europejscy przywódcy określili rozszerzenie jako „inwestycję geostrategiczną” w pokój, bezpieczeństwo, stabilność i dobrobyt. Uznali, że wojna Rosji przeciwko Ukrainie ujawniła potrzebę stworzenia silniejszej i bardziej suwerennej Europy, nie przedstawili jednak konkretnego harmonogramu przystąpienia.
Od tamtej pory coraz trudniej jest ignorować koszty związane z utrzymywaniem wschodnich i południowo-wschodnich regionów sąsiedztwa Europy w stanie ciągłej niepewności. Geopolityczna strefa szara niekoniecznie jest terytorium neutralnym. Może stać się obszarem narażonym na presję militarną, destabilizację polityczną, korupcyjne wpływy gospodarcze oraz strategiczną penetrację ze strony zewnętrznych mocarstw.
Argumenty przemawiające za rozszerzeniem są zatem silniejsze niż trzy lata temu. Jednak silniejsze argumenty strategiczne nie sprawiają, że problemy instytucjonalne stają się mniej realne. Sprawiają natomiast, że ich rozwiązanie staje się jeszcze pilniejsze.
Czterech kandydatów, cztery różne drogi
Pierwszą zasadą wiarygodnej polityki rozszerzenia musi być zróżnicowanie.
Cztery kraje, które poczyniły postępy w lipcu, nie znajdują się na tym samym etapie i nie należy ich traktować jako politycznego konwoju. Czarnogóra jest zdecydowanym liderem. Otworzyła wszystkie 33 rozdziały negocjacyjne i tymczasowo zamknęła ponad połowę z nich. Albania również otworzyła wszystkie 33 rozdziały, ale dopiero teraz rozpoczęła ich zamykanie. Ukraina i Mołdawia pozostają na wcześniejszym etapie formalnego procesu, pomimo tempa, w jakim postępowały ich negocjacje od momentu ich rozpoczęcia w 2024 r.
Ta asymetria nie jest wadą. Stanowi ona istotę procesu opartego na zasługach.
Każdy kraj powinien robić postępy w oparciu o zweryfikowane reformy, potencjał administracyjny i gotowość polityczną. Kandydata nie należy zatrzymywać tylko dlatego, że inny kraj boryka się z dwustronnym sporem lub kryzysem wewnętrznym. Nie należy jednak również przyspieszać procesu przystąpienia jednego kraju tylko dlatego, że Bruksela postanowiła połączyć go politycznie z bardziej zaawansowanym partnerem.
Podejście oparte na poszczególnych krajach chroni również wiarygodność europejskiej obietnicy. Gdy proces przystąpienia do Unii zostanie oddzielony od mierzalnych wyników, rządy reformatorskie tracą najsilniejszy argument, jaki mogą przedstawić swoim obywatelom: że trudne zmiany przynoszą rzeczywisty i widoczny postęp.
Status kraju kandydującego nie może stać się jedynie pustą dyplomatyczną pociechą. Nie może jednak stać się też czymś, co przysługuje z mocy prawa.
Bezpieczeństwo nie wyklucza przestrzegania norm
Argumenty dotyczące bezpieczeństwa związane z rozszerzeniem są obecnie bardzo przekonujące. Nie stanowią one jednak pretekstu do złagodzenia warunków członkostwa.
W pakiecie rozszerzeniowym Komisji z 2025 r. ponownie podkreślono, że tempo procesu przystąpienia musi zależeć od postępów w zakresie demokracji, praworządności i praw podstawowych. W sprawozdaniu na temat praworządności z 2026 r. ponownie wskazano na obawy dotyczące krajów kandydujących w związku z nadmiernym wpływem na niezależność sądownictwa oraz na prowadzenie dochodzeń, ściganie i rozstrzyganie spraw dotyczących korupcji.
W ocenach poszczególnych krajów trudności te zostały przedstawione w bardziej konkretny sposób. Komisja doceniła odporność Ukrainy i jej zaangażowanie w reformy w warunkach wojennych, ale podkreśliła również znaczenie utrzymania solidnych i niezależnych ram przeciwdziałania korupcji. W przypadku Mołdawii stwierdziła, że ograniczone zdolności administracyjne nadal utrudniają skuteczne wdrażanie polityki oraz że struktury koordynujące integrację europejską wymagają dalszego wzmocnienia.
Nie są to jedynie symboliczne wymogi narzucone przez Brukselę. Niezależne sądy, rzetelna administracja publiczna, przejrzyste procedury udzielania zamówień publicznych oraz umowy podlegające egzekucji są niezbędne dla sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku oraz dla wzajemnego zaufania między państwami europejskimi.
Stanowią one również zabezpieczenia dla obywateli krajów kandydujących. Obywatele ci nie powinni być przyjmowani do Unii wyłącznie na podstawie retoryki geopolitycznej, by potem przekonać się, że obietnice polityczne wyprzedziły rzeczywistość instytucjonalną.
Ukraina stanowi najbardziej oczywisty przypadek z punktu widzenia strategii, a jednocześnie najtrudniejszy pod względem instytucjonalnym. Jej wybór na rzecz Europy zasługuje na trwałe wsparcie polityczne, gospodarcze i w zakresie bezpieczeństwa. Jednak pełne członkostwo w sytuacji trwającej wojny wywołałoby pytania, których nie da się rozwiązać wyłącznie poprzez deklaracje solidarności.
Nie ma wyraźnego postanowienia traktatowego zakazującego przystąpienia państwa będącego w stanie wojny. Artykuł 42 ust. 7 Traktatu o Unii Europejskiej nakłada jednak na pozostałe państwa członkowskie obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia „wszelkimi dostępnymi środkami”, gdy państwo członkowskie pada ofiarą agresji zbrojnej. Forma tej pomocy pozostaje uzależniona od istotnych czynników krajowych, konstytucyjnych oraz związanych z NATO, jednak konsekwencje dla bezpieczeństwa wynikające z przyjęcia państwa zaangażowanego w poważną wojnę nie mogą być traktowane jako kwestia drugorzędna.
Właściwym rozwiązaniem nie jest wstrzymanie europejskiej drogi Ukrainy. Polega ono na jak najgłębszej integracji Ukrainy, na ile pozwalają na to warunki, przy jednoczesnym zapewnieniu, że ostateczne przystąpienie do Unii nastąpi na zasadach jasnych pod względem prawnym, stabilnych politycznie i akceptowanych przez wszystkie państwa członkowskie.
Stopniowa integracja to praktyczna droga środka
Europa nie musi wybierać między natychmiastowym członkostwem a niekończącą się salą oczekiwania.
Poważna strategia rozszerzenia może zapewnić znaczną integrację jeszcze przed pełnym przystąpieniem, przy czym każda korzyść będzie powiązana z możliwymi do zweryfikowania reformami i będzie mogła zostać zawieszona w przypadku cofnięcia tych reform.
Podejście to staje się już częścią oficjalnej polityki europejskiej. W czerwcu 2026 r. Rada Europejska potwierdziła swoje zaangażowanie na rzecz stopniowej integracji Bałkanów Zachodnich w ramach samego procesu akcesyjnego, zaznaczając, że integracja ta powinna opierać się na zasługach i mieć charakter odwracalny. Komisja Europejska również promuje stopniowy dostęp do poszczególnych elementów jednolitego rynku.
Do istniejących instrumentów należą: Plan na rzecz wzrostu gospodarczego dla Bałkanów Zachodnich o wartości 6 mld euro, Plan na rzecz wzrostu gospodarczego dla Mołdawii o wartości 1,9 mld euro oraz Instrument na rzecz Ukrainy o wartości 50 mld euro. Mechanizmy te nie zastępują członkostwa, ale mogą wspierać konwergencję gospodarczą, rozwój infrastruktury, administrację publiczną oraz reformy instytucjonalne w trakcie trwania negocjacji.
Kraje kandydujące, które spełnią ściśle określone kryteria, mogłyby uzyskać szerszy dostęp do wybranych obszarów jednolitego rynku, europejskich programów badawczych i edukacyjnych, sieci energetycznych i transportowych, infrastruktury cyfrowej, współpracy w zakresie zarządzania granicami oraz partnerstw w dziedzinie przemysłu obronnego.
Pomoc finansowa powinna zależeć od wdrożenia przepisów, a nie od samego ich uchwalenia. Postępy powinny być mierzalne, a cofnięcie się w realizacji powinno pociągać za sobą konsekwencje.
Taki model zapewniłby obywatelom i przedsiębiorstwom wymierne korzyści jeszcze przed przystąpieniem do Unii. Stanowiłby nagrodę dla rządów prowadzących reformy, wzmocniłby wpływ Europy oraz zmniejszyłby atrakcyjność alternatywnych podmiotów zapewniających wsparcie polityczne i gospodarcze.
Jednocześnie pozwoliłoby to zachować rozróżnienie między przygotowaniem do członkostwa a samym członkostwem. Pełne prawa instytucjonalne powinny wynikać ze spełnienia wszystkich zobowiązań instytucjonalnych.
Federalny skrót
Największym zagrożeniem politycznym jest to, że rozszerzenie zostanie wykorzystane jako pretekst do kolejnego przekazania uprawnień z rąk państw członkowskich.
W swoim komunikacie z 2024 r. dotyczącym reform przedrozszerzeniowych Komisja stwierdziła, że Unia „musi się pogłębiać w miarę rozszerzania się”. Wskazała również na możliwość wykorzystania klauzul pomostowych w celu przejścia w przypadku wybranych decyzji z głosowania jednomyślnego na głosowanie większością kwalifikowaną.
To kwestia wyboru politycznego, a nie technicznego prawa natury.
Artykuł 49 Traktatu o Unii Europejskiej wymaga jednomyślnej zgody Rady przed zawarciem traktatu o przystąpieniu. Parlament Europejski musi wyrazić zgodę, a następnie traktat musi zostać ratyfikowany przez kraj kandydujący oraz każde z obecnych państw członkowskich zgodnie z ich odpowiednimi procedurami konstytucyjnymi. W szerszym ujęciu państwa członkowskie zazwyczaj podejmują decyzje jednomyślnie na decydujących etapach procesu rozszerzenia.
Wymóg ten odzwierciedla wagę tej decyzji. Przyjęcie nowego członka wiąże się ze zmianami w budżecie Unii, na jej granicach zewnętrznych, w reprezentacji parlamentarnej, na rynku wewnętrznym, w porządku prawnym oraz w zakresie zobowiązań strategicznych.
Zgodność może oczywiście stać się przedmiotem nadużyć. Rząd może próbować wykorzystać etap przystąpienia do rozstrzygnięcia niepowiązanego sporu dwustronnego lub wywalczenia ustępstw. Jednak odpowiedzią na nieodpowiedzialne weto jest większa odpowiedzialność polityczna, a nie zniesienie wymogu zgody krajowej.
Od rządu, który blokuje postępy, należy oczekiwać, że publicznie wyjaśni, w jaki sposób jego zastrzeżenia wiążą się z kryteriami przystąpienia. Unia powinna wykorzystywać mediacje i dyplomację do rozstrzygania uzasadnionych sporów dwustronnych, zanim wpłyną one negatywnie na cały proces negocjacyjny. Przejrzystość sprawiłaby, że oportunistyczne utrudnianie negocjacji wiązałoby się z większymi kosztami politycznymi, nie pozbawiając przy tym państw ich suwerennych praw.
W przypadku decyzji o znaczeniu konstytucyjnym zasada jednomyślności chroni zarówno duże, jak i małe kraje. Wymaga ona prowadzenia negocjacji do momentu, aż wynik uzyska szeroką legitymację narodową. Zniesienie tej zasady pozwoliłoby większości na zmianę charakteru Unii wbrew wyraźnej woli jednej lub kilku europejskich demokracji.
Byłoby to niezgodne z konserwatywnym rozumieniem Europy jakowspólnoty niezależnych narodów współpracujących dla wspólnej korzyści.
Deklaracja z Reykjavíku uznaje wyjątkową legitymację demokratyczną państwa narodowego i opowiada się za sprawowaniem władzy na najniższym możliwym szczeblu, przedkładając w miarę możliwości władze krajowe i lokalne nad instytucje ponadnarodowe. Rozszerzenie powinno poszerzać tę wspólnotę narodów, a nie stać się środkiem, za pomocą którego zostanie ona zastąpiona.
Szczerość w kwestii kosztów
Odpowiedzialna polityka rozszerzenia musi również charakteryzować się szczerością w kwestiach finansowych. Jej skutków finansowych nie należy ani wyolbrzymiać, by zastraszyć wyborców, ani ukrywać, by uniknąć trudnych wyborów.
W raporcie służb badawczych Parlamentu Europejskiego z 2024 r. oszacowano potencjalny roczny wpływ na budżet wynikający z przyjęcia obecnych i potencjalnych kandydatów, z wyłączeniem Turcji, na kwotę wynoszącą od około 15,7 mld euro do 26 mld euro, w zależności od zastosowanej metodologii. Górna wartość szacunków odpowiadała w przybliżeniu 0,2% produktu krajowego brutto Unii. W badaniu wskazano jednak, że ewentualny udział Ukrainy we Wspólnej Polityce Rolnej stanowi szczególnie istotne wyzwanie.
To jest właściwy ton: „potencjalnie możliwe do opanowania” nie oznacza, że dzieje się to automatycznie ani bez żadnych kosztów.
Obecni rolnicy, regiony i beneficjenci netto mają uzasadnione interesy. Kraje kandydujące potrzebują przewidywalnego okresu przejściowego, natomiast europejscy podatnicy zasługują na przejrzyste szacunki, warunki podlegające egzekwowaniu oraz rzetelne wyjaśnienie, w jaki sposób należałoby zmienić dotychczasową politykę.
Rozwiązania przejściowe, zabezpieczenia budżetowe i stopniowy dostęp do środków finansowych są zatem instrumentami ostrożności, a nie przejawami wrogości wobec rozszerzenia.
Ta sama zasada dotyczy swobodnego przepływu pracowników, norm środowiskowych, konkurencji w rolnictwie oraz dostępu do funduszy spójności. Okresy dostosowawcze mogą okazać się konieczne nie po to, by naruszyć prawa przyszłych członków, ale aby zachować poparcie polityczne wśród obecnych członków.
Konserwatywny wybór
Pesymizm z 2023 roku i odnowiony impet z 2026 roku nie są ze sobą sprzeczne. Przeszkody nie zniknęły. Po prostu wzrosła strategiczna cena pozostawienia ich nierozwiązanych.
Europa powinna zatem się rozszerzać, ale powinna to robić bez złudzeń i bez potajemnej centralizacji.
Powinno ono zlikwidować geopolityczne „szare strefy”, jednocześnie nie dopuszczając do przenoszenia nierozwiązanych problemów związanych z korupcją, słabymi instytucjami czy otwartymi konfliktami dwustronnymi. Powinno nagradzać reformy przeprowadzane przed przystąpieniem, kłaść nacisk na rzeczywiste wdrażanie, a nie na formalności, oraz zachować poparcie narodów, które poniosą konsekwencje każdego nowego członkostwa.
Prawdziwy wybór nie polega na tym, czy opowiedzieć się za rozszerzeniem, czy za suwerennością.
Europa narodów może się rozszerzać właśnie dlatego, że jej członkowie pozostają narodami: zdolnymi do wyrażania zgody, przyjmowania odpowiedzialności i współpracy w obronie wspólnej cywilizacji.
Większa Unia przetrwa tylko wtedy, gdy będzie oparta na standardach, wzajemności i legitymacji demokratycznej. Europa musi otworzyć swoje drzwi, ale nie powinna w tym celu burzyć całego domu.