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No es el fin del Pacto Verde. Pero está claro que algo ha cambiado en Bruselas.
Después de años en los que los objetivos climáticos de Europa parecían casi inmunes a cualquier debate serio sobre los costes económicos y sociales de la transición, la Comisión Europea está empezando a tener en cuenta un término que se había quedado al margen del debate durante demasiado tiempo: la competitividad.
La señal más clara llegó el 17 de julio, cuando la Comisión presentó una revisión a fondo del Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea, el mecanismo que obliga a los productores de electricidad, la industria pesada, las aerolíneas y las empresas navieras a pagar por sus emisiones de CO2.
El objetivo climático, en teoría, sigue siendo el mismo. La Unión Europea sigue apostando por una reducción del 90 % de las emisiones netas de gases de efecto invernadero para 2040, en comparación con los niveles de 1990, con el objetivo de alcanzar la neutralidad climática para 2050. Lo que sí está cambiando, sin embargo, es la estrategia que Bruselas tiene pensado seguir.
Según la propuesta de la Comisión, la reducción anual del número de derechos de emisión de carbono disponibles en el mercado se ralentizaría bastante. La tasa bajaría del 4,3 % actual al 3,7 % en 2031 y luego al 1,7 % en 2036. Las industrias pesadas, como la del acero y el cemento, también conservarían los derechos de emisión de CO₂ gratuitos durante más tiempo, ya que su eliminación progresiva se ampliaría hasta 2038.
Estas cifras pueden parecer muy técnicas. Pero, desde el punto de vista político, cuentan una historia mucho más amplia.
Durante años, el enfoque europeo fue bastante sencillo: encarecer progresivamente las emisiones de carbono para que las empresas se vieran obligadas a acelerar su transición hacia tecnologías más limpias. El problema es que el resto del mundo no se quedó de brazos cruzados mientras Europa diseñaba normativas climáticas cada vez más ambiciosas.
Los fabricantes europeos compiten con empresas de Estados Unidos que, por lo general, se benefician de una energía más barata, y con competidores chinos respaldados por potentes políticas industriales, enormes economías de escala y, en muchos casos, restricciones medioambientales menos estrictas.
Cada vez es más difícil ignorar las consecuencias. Los objetivos climáticos solo pueden ser económicamente sostenibles si las empresas europeas siguen siendo capaces de producir, invertir y dar trabajo a la gente en Europa.
La propia Comisión reconoce ahora abiertamente el problema. Al presentar su nueva estrategia de electrificación el 17 de julio, Bruselas se refirió explícitamente a un «contexto geopolítico y económico cambiante» que exige la modernización del RCDE, situando la competitividad, la descarbonización y la independencia europea dentro del mismo marco político. La Comisión también reconoció algunos problemas estructurales básicos: la electricidad sigue costando aproximadamente tres veces más que el gas, las conexiones a la red pueden tardar años y muchas tecnologías limpias tienen dificultades para alcanzar una escala comercial.
Aquí es donde la política climática deja de ser solo una cuestión medioambiental y se convierte en una cuestión de poder industrial y geopolítico.
Cerrar una fábrica en Lombardía, Alemania o Polonia puede reducir las emisiones registradas en la Unión Europea. Pero si luego Europa importa el mismo acero, productos químicos o bienes industriales de países con normas medioambientales menos estrictas, el beneficio medioambiental a nivel mundial deja de ser tan evidente.
Europa corre el riesgo de exportar no solo sus emisiones, sino también sus fábricas, sus conocimientos tecnológicos, sus inversiones y sus puestos de trabajo.
Esta es precisamente la crítica que las fuerzas conservadoras y varios gobiernos nacionales llevan años planteando. Lo que ha cambiado es que estos argumentos ya no se limitan a los márgenes políticos de Bruselas. Cada vez influyen más en el núcleo de la toma de decisiones europea.
Los Conservadores y Reformistas Europeos se han mostrado especialmente críticos.
En vísperas del anuncio de la Comisión, Alexandr Vondra, coordinador del ECR en la Comisión de Medio Ambiente del Parlamento Europeo, calificó la revisión del RCDE como una prueba para ver si Bruselas estaba por fin dispuesta a reconocer la «realidad geopolítica y económica a la que se enfrenta la industria europea».
Vondra pidió que se detuviera o se ralentizara considerablemente la eliminación gradual de los derechos de emisión gratuitos en los sectores en los que la descarbonización sigue siendo especialmente difícil. Su argumento principal fue muy claro: «La política climática de Europa no puede ir en detrimento de su competitividad industrial».
La preocupación no es que Europa deba abandonar sus objetivos medioambientales. Es que la política medioambiental no debería dar lugar a una situación en la que las emisiones simplemente se trasladen al extranjero mientras desaparece la capacidad industrial europea.
Unos días antes, la ex primera ministra polaca y eurodiputada del ECR, Beata Szydło, había establecido esa misma relación entre la normativa climática y la fortaleza económica durante el debate del Parlamento Europeo sobre las prioridades de la nueva Presidencia irlandesa del Consejo.
Para Szydło, la próxima revisión del RCDE suponía una prueba clave para ver si la economía europea podría por fin «desplegar sus alas y ser competitiva», en lugar de verse limitada por las normas elaboradas por la propia UE.
Otros miembros del grupo fueron más allá. El eurodiputado italiano del ECR, Stefano Cavedagna, describió el RCDE como un símbolo de los excesos normativos que han perjudicado la competitividad europea, mientras que el eurodiputado polaco Bogdan Rzońca redujo el debate a una prioridad deliberadamente contundente: la energía, argumentó, debe ser ante todo asequible para los empresarios y, después, sostenible.
Detrás del mercado del carbono también hay una cuestión energética más amplia.
La Comisión quiere que Europa aumente de forma espectacular el papel de la electricidad en el transporte, la calefacción y la industria. Su nuevo plan de acción tiene como objetivo aumentar la cuota de la electricidad en el consumo final de energía, pasando del 23 % actual al 46 % para 2040. Bruselas calcula que una mayor electrificación podría llegar a reducir las importaciones europeas de combustibles fósiles en 260 000 millones de euros al año.
Pero también en este caso el ECR sostiene que los objetivos no pueden sustituir a las infraestructuras.
Daniel Obajtek, coordinador del grupo en la Comisión de Industria y Energía del Parlamento Europeo, ha advertido de que aumentar los objetivos de electrificación sin contar con suficiente capacidad de generación, almacenamiento y redes eléctricas solo serviría para encarecer los costes para las empresas y los hogares. Ha pedido que se establezcan incentivos en lugar de objetivos obligatorios y que los gobiernos nacionales mantengan el control sobre sus mix energéticos.
Vondra ha relacionado este mismo debate con otro tema que a Bruselas le resulta cada vez más difícil eludir: la energía nuclear. «No puede haber una estrategia de electrificación creíble sin energía nuclear», argumentó, y pidió que se facilite la inversión en nuevos reactores y que se reduzcan las barreras normativas europeas que dificultan la financiación de la energía nuclear.
En conjunto, estas posturas esbozan un enfoque alternativo a la filosofía original del Pacto Verde: la descarbonización sigue siendo un objetivo, pero hay que conciliarla con la neutralidad tecnológica, la energía asequible, las circunstancias nacionales y la preservación de la base industrial europea.
Y la propia Bruselas está avanzando ahora, al menos en parte, en esa dirección.
La reforma propuesta del RCDE no se limita a relajar algunos de los requisitos del sistema. También pretende convertir la tarificación del carbono en un instrumento más explícito de política industrial. La Comisión quiere que la mitad de los futuros ingresos del RCDE se destinen a apoyar a la industria nacional, mientras que se movilizarían decenas de miles de millones de euros para financiar tecnologías más limpias e inversiones industriales. A cambio, las empresas que reciban ciertas ayudas tendrían que hacer inversiones concretas en descarbonización.
Por eso, la filosofía está cambiando.
En lugar de basarse casi exclusivamente en encarecer la producción con altas emisiones de carbono, la UE se ve cada vez más obligada a plantearse cómo la producción limpia puede llegar a ser realmente viable desde el punto de vista económico en territorio europeo.
Esta distinción es importante.
Una política climática basada únicamente en prohibiciones, plazos y mayores costes puede reducir las emisiones europeas sobre el papel, pero al mismo tiempo debilitar la capacidad productiva necesaria para financiar y desarrollar la propia transición. Una política climática integrada en una auténtica estrategia industrial tiene más posibilidades de lograr ambos objetivos.
Este cambio también es importante porque las críticas conservadoras al Pacto Verde ya no son solo un ataque externo al consenso europeo. Algunos aspectos de esas críticas se están convirtiendo poco a poco en parte del propio consenso.
La competitividad, los precios de la energía, la autonomía estratégica, la neutralidad tecnológica y el riesgo de desindustrialización se han colado en el vocabulario de Bruselas. El debate europeo ya no gira solo en torno a la rapidez con la que se pueden reducir las emisiones, sino a si Europa seguirá teniendo una economía industrial competitiva al final de ese proceso.
La batalla aún está lejos de haber terminado.
La propuesta de la Comisión sobre el RCDE aún tendrá que negociarse con el Parlamento Europeo y los Estados miembros, y es probable que varios gobiernos y grupos políticos exijan más cambios. Al mismo tiempo, las organizaciones ecologistas y parte de la izquierda europea argumentarán que flexibilizar el sistema corre el riesgo de socavar una de las herramientas más eficaces de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Esa crítica no se puede descartar sin más. El RCDE ha desempeñado un papel importante en la reducción de las emisiones en los sectores que abarca. Por lo tanto, la verdadera pregunta no es si la fijación de precios del carbono funciona, sino si un sistema diseñado en una época económica diferente sigue siendo sostenible ahora que Europa se enfrenta a unos altos costes energéticos, a una competencia industrial china muy agresiva, a un renovado nacionalismo económico estadounidense y a una preocupación cada vez mayor por su dependencia estratégica de potencias extranjeras.
Europa no ha dejado de lado el Pacto Verde.
Lo que está empezando a dejar de lado es la idea de que la ambición medioambiental se pueda separar del poder económico.
Durante años, en el debate europeo se solía considerar que la competitividad vendría automáticamente con la transición ecológica. Hoy, Bruselas se está dando cuenta de lo contrario: sin una industria competitiva, energía asequible y capacidad tecnológica, puede que no haya ninguna transición ecológica duradera.
Una estrategia que provoque la desindustrialización de Europa, una mayor dependencia de la tecnología extranjera y un aumento de las importaciones procedentes de economías con mayores emisiones de carbono no solo sería un fracaso económico. Sería una contradicción medioambiental.
Y quizá ese sea el cambio más importante que se está produciendo en Bruselas.
La realidad industrial de Europa por fin se ha ganado un lugar a la altura de sus ambiciones climáticas.