Islandzkie „Nie” i Europa Narodów

Odrzucając wznowienie rozmów akcesyjnych z UE, Islandczycy bronili kontroli nad swoimi zasobami i opowiedzieli się za formą współpracy europejskiej, w której władza demokratyczna pozostaje bliżej domu.

Bruksela pozwoliła sobie mieć nadzieję, że Islandia może stać się najłatwiejszym sukcesem Unii Europejskiej w zakresie rozszerzenia. Kraj ten jest zamożny, demokratyczny i już w dużej mierze wpleciony w europejski porządek handlowy i prawny. Jednak 29 sierpnia Islandczycy odmówili nawet wznowienia negocjacji akcesyjnych, które zostały przerwane ponad dekadę temu. Ostateczny wynik to 52,8% głosów na „nie” i 47,2% na „tak”, przy frekwencji wynoszącej 82,5%. Ta niezwykle wysoka frekwencja nadaje tej decyzji demokratyczną wagę, której nie umniejsza nawet niewielka różnica głosów.

Sformułowanie ma znaczenie. Islandia nie głosowała nad gotowym traktatem o członkostwie ani nie opowiedziała się za zerwaniem więzi z kontynentem. Pytanie konsultacyjne dotyczyło tego, czy rząd powinien wznowić rozmowy akcesyjne. Odpowiedź „tak” oznaczałaby jedynie rozpoczęcie negocjacji, przy czym przed wejściem w życie członkostwa obiecano przeprowadzenie kolejnego referendum. Wyborcy odrzucili nawet ten wstępny mandat. Nie było to głosowanie przeciwko Europie; była to odmowa zaakceptowania faktu, że ściślejsza współpraca europejska musi prędzej czy później prowadzić do politycznego członkostwa w Unii.

Rząd centrolewicowy próbował przekonać do swoich racji w niezwykle sprzyjających okolicznościach. Załamanie się dotychczasowych założeń handlowych, napięcia w Arktyce oraz wielokrotnie wyrażane przez prezydenta Donalda Trumpa zainteresowanie przejęciem sąsiedniej Grenlandii przedstawiono jako powody, dla których warto szukać schronienia w większym bloku politycznym. Zwolennicy argumentowali również, że ewentualne przystąpienie do strefy euro mogłoby złagodzić wysokie stopy procentowe i presję związaną z kosztami utrzymania w Islandii. Przez pewien czas sondaże sugerowały, że przeważy ostrożne „tak” dla negocjacji. Zamiast tego wyborcy oddzielili rzeczywiste problemy, przed którymi stoi ich kraj, od instytucjonalnego rozwiązania proponowanego przez rząd.

Mapa wyników głosowania pokazuje tylko część obrazu. Jedynie dwa centralne okręgi wyborcze w Reykjavíku opowiedziały się za wznowieniem rozmów; przedmieścia stolicy i reszta kraju zagłosowały na „nie”. Tego podziału nie należy sprowadzać do starego, typowego dla mieszkańców metropolii nawyku traktowania ostrożności mieszkańców wsi jako ignorancji. Poza stolicą koszty przekazania uprawnień w zakresie gruntów, produkcji żywności i zasobów morskich mają charakter mniej teoretyczny. Społeczności skupione wokół tych sektorów doskonale wiedzą, które decyzje stałyby się przedmiotem negocjacji w Brukseli, a które krajowe zabezpieczenia mogłyby stać się tymczasowymi wyjątkami.

Rybołówstwo odegrało decydującą rolę, ponieważ nie jest ani eksponatem muzealnym, ani symbolem kampanii wyborczej. Sektor ten generuje około 15 procent islandzkiego PKB – uwzględniając działalność bezpośrednią i pośrednią – oraz około 40 procent dochodów z eksportu. Kontrola nad łowiskami została zdobyta w wyniku zaciętego konfliktu politycznego podczas „wojen o dorsza” i pozostaje nierozerwalnie związana z islandzkim rozumieniem niepodległości. Wspólna polityka rybołówstwa Unii Europejskiej może faktycznie zapewniać elastyczność w ramach negocjacji, jak twierdzili jej zwolennicy. Islandczycy mieli prawo zapytać, co się stanie, gdy ta elastyczność zderzy się w przyszłości z wymogiem kwalifikowanej większości, nową Komisją lub konkurencyjnymi roszczeniami większych państw członkowskich.

Liderka opozycji Guðrún Hafsteinsdóttir przedstawiła argument ekonomiczny z pożyteczną bezpośredniością podczas kampanii: problemy wewnętrzne Islandii powinny być rozwiązywane przez islandzkich polityków, a nie zlecane Brukseli. To było coś więcej niż tylko hasło. Członkostwo może zmienić ramy, w których działają rządy, ale nie może zwolnić krajowych przywódców z odpowiedzialności za mieszkalnictwo, inflację, wydajność czy wydatki publiczne. Obietnica, że euro zdyscyplinuje islandzką politykę, była również przyznaniem się, że kraj zrezygnuje z kursu walutowego i narzędzi monetarnych, za pomocą których reagował na poprzednie wstrząsy. Wyborcom zaproponowano kompromis, a nie bezkosztową modernizację.

Islandia mogła podjąć tę decyzję, ponieważ posiada już funkcjonujące, choć nieidealne, porozumienie z Unią Europejską. W ramach Europejskiego Obszaru Gospodarczego, obowiązującego od 1994 roku, Islandia uczestniczy w jednolitym rynku wraz z Norwegią i Liechtensteinem. Towary, usługi, kapitał i osoby przemieszczają się zgodnie ze wspólnymi zasadami. Islandia należy również do strefy Schengen i pozostaje członkiem Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu. EOG nie obejmuje wspólnej polityki rolnej i rybołówstwa UE, unii celnej, wspólnej polityki handlowej ani unii gospodarczej i walutowej. Wyłączenia te pozostawiają pole do krajowych decyzji właśnie w tych obszarach, które islandzcy wyborcy uważają za najważniejsze.

To rozwiązanie ma istotną wadę. Islandia przyjmuje znaczną część przepisów dotyczących jednolitego rynku, nie mając jednak miejsc ani praw głosu w Parlamencie Europejskim ani w Radzie Unii Europejskiej. Państwa EOG mogą wpływać na kształt wniosków na wczesnym etapie, ale nie uczestniczą w formalnym podejmowaniu ostatecznych decyzji Unii. Zwolennicy członkostwa słusznie zwrócili uwagę na ten deficyt demokracji. Jednak odpowiedź zależy od tego, co dany kraj ceni bardziej: prawo głosu w instytucjach sprawujących szersze uprawnienia, czy też możliwość całkowitego zachowania pewnych uprawnień poza tymi instytucjami. W sobotę większość opowiedziała się za tym drugim rozwiązaniem. Premier Kristrún Frostadóttir przyjęła ten sygnał do wiadomości, stwierdzając, że główną lekcją jest to, iż obywatele są zadowoleni z EOG.

Niektórzy federalistyczni zwolennicy odpowiedzą, że EOG pozwala Islandii korzystać z dostępu do rynku, unikając jednocześnie obowiązków wynikających z członkostwa. Ta krytyka ma sens tylko wtedy, gdy każda korzyść wynikająca ze współpracy gospodarczej musi być okupiona integracją polityczną. Islandia wnosi składki na odpowiednie programy, akceptuje nadzór ze strony instytucji EFTA i wdraża znaczną część prawodawstwa dotyczącego jednolitego rynku. Jej układ nie jest bezkosztowy i nie stanowi suwerennej izolacji. Jest to wynegocjowany podział obowiązków. Fakt, że Unia akceptuje takie porozumienie, pokazuje, że Europa posiada już więcej niż jedną architekturę konstytucyjną. W referendum zapytano, czy Islandczycy chcą zamienić swoją na inną. Nie chcieli.

Kwestie bezpieczeństwa nie podważyły tej oceny. Islandia jest członkiem-założycielem NATO, nie posiada stałej armii i w znacznym stopniu opiera się na współpracy obronnej ze Stanami Zjednoczonymi. Jej położenie zyskało na znaczeniu w miarę jak region Północnego Atlantyku i Arktyki ponownie znalazł się w centrum rywalizacji między wielkimi mocarstwami. Fakty te wymagają poważniejszych inwestycji w odporność narodową, porty, systemy nadzoru oraz dostęp sojuszników. Nie dowodzą one jednak, że członkostwo w UE stanowiłoby alternatywną gwarancję bezpieczeństwa. Rząd zwrócił się do wyborców, by potraktowali obawy geopolityczne jako argument przemawiający za rozpoczęciem rozmów akcesyjnych; elektorat odmówił jednak połączenia tych dwóch odrębnych kwestii w jedną.

Dla Brukseli wynik ten to coś więcej niż tylko stracona szansa wizerunkowa. Islandia nie wymagałaby żadnej z tych zmian instytucjonalnych, których oczekuje się od wielu obecnych kandydatów. Jej przystąpienie można by przedstawić jako dowód, że rozszerzenie nadal przyciąga zamożne, ugruntowane demokracje nawet po brexicie. Jednak rozszerzenia nie da się uzasadnić wyłącznie gotowością administracyjną kandydata. Wymaga ono również trwałej zgody obywateli, od których oczekuje się przekazania uprawnień. Jeśli tej zgody brakuje nawet w przypadku bliskiego partnera, właściwą reakcją nie jest patologizowanie wyborców, lecz zadanie pytania, dlaczego oferta Unii nie przewyższyła wartości status quo.

Pierwsza reakcja UE była odpowiednio powściągliwa. Przewodniczący Rady Europejskiej António Costa powiedział Frostadóttir, że Unia w pełni szanuje demokratyczny wybór, a rzecznik prasowy określił Islandię jako jednego z jej najbliższych i najbardziej zaufanych partnerów. Takie sformułowania powinny stać się podstawą polityki. Dojrzały porządek europejski musi być w stanie utrzymywać silne stosunki z krajami, które wybierają różne stopnie integracji. Partnerstwo nie powinno być traktowane jako „poczekalnia”, w której od każdej odnoszącej sukcesy europejskiej demokracji oczekuje się, że w końcu złoży wniosek o pełne członkostwo.

Za decyzją Islandii stoi konserwatywna koncepcja europejska. Deklaracja z Reykjavíku mówi o Europie niezależnych narodów współpracujących dla wspólnej korzyści, zachowujących jednocześnie swoją tożsamość i integralność. Potwierdza ona również równość europejskich demokracji, niezależnie od międzynarodowych ugrupowań, do których przystępują, oraz opowiada się za sprawowaniem władzy na najniższym możliwym szczeblu. Zasady te nie wymagają wrogości wobec UE. Wymagają one, by Unia pozostała środkiem współpracy, podlegającym demokratycznej zgodzie, a nie jedyną miarą europejskiej legitymacji danego kraju.

Obecne porozumienie Islandii będzie nadal przedmiotem sporów, co jest całkowicie uzasadnione. EOG narzuca pewne zasady, a jednocześnie otwiera rynki, a debata na temat polityki monetarnej nie zniknie. Nie należy też mylić większości wynoszącej 52,8 procent z trwałym rozwiązaniem w podzielonym kraju. Rozstrzygnęła ona jednak jedną kwestię na czas kadencji obecnego rządu: współpraca z Europą nie rodzi obowiązku przystąpienia do Unii. Bruksela postąpiłaby mądrze, gdyby zaakceptowała to rozróżnienie. Europa na tyle pewna siebie, by zaakceptować różne formy przynależności, będzie silniejsza niż ta, która uznaje przystąpienie za jedyny godny szacunku cel.