Subscribe
Genom att avvisa ett återupptagande av anslutningsförhandlingarna med EU försvarade islänningarna kontrollen över sina resurser och gav sitt stöd till en form av europeiskt samarbete som innebär att den demokratiska makten förblir närmare hemlandet.
Bryssel hade tillåtit sig att hoppas att Island skulle kunna bli EU:s smidigaste utvidgningsframgång. Landet är välmående, demokratiskt och redan integrerat i stora delar av Europas ekonomiska och rättsliga system. Ändå vägrade islänningarna den 29 augusti till och med att återuppta de anslutningsförhandlingar som avbröts för mer än ett decennium sedan. Det slutliga resultatet blev 52,8 procent nej-röster och 47,2 procent ja-röster, vid en valdeltagande på 82,5 procent. Det ovanligt höga valdeltagandet ger beslutet en demokratisk tyngd som den knappa marginalen inte minskar.
Ordvalet är viktigt. Island röstade inte om ett färdigförhandlat medlemskapsavtal, och man röstade inte heller för att bryta banden med kontinenten. Den rådgivande frågan gällde om regeringen skulle återuppta anslutningsförhandlingarna. Ett ja skulle endast ha inneburit att förhandlingar inleddes, med löfte om en ny folkomröstning innan medlemskapet kunde träda i kraft. Väljarna avvisade till och med detta preliminära mandat. Detta var inte en röst mot Europa; det var en vägran att acceptera att ett närmare europeiskt samarbete förr eller senare måste leda till politiskt medlemskap i unionen.
Den center-vänstra regeringen hade försökt lägga fram sina argument under ovanligt gynnsamma omständigheter. Att de gamla handelsförutsättningarna inte längre gällde, spänningarna i Arktis och president Donald Trumps upprepade intresse för att förvärva grannlandet Grönland framhölls som skäl för att söka skydd i ett större politiskt block. Anhängarna hävdade också att ett eventuellt inträde i euroområdet skulle kunna lindra Islands höga räntor och trycket på levnadskostnaderna. Under en tid tyder opinionsundersökningarna på att ett försiktigt ja till förhandlingar skulle kunna vinna. Istället skiljde väljarna de verkliga problemen som deras land står inför från den institutionella lösning som regeringen föreslog.
Röstningskartan ger en del av bilden. Endast de två centrala valkretsarna i Reykjavík stödde förnyade förhandlingar; huvudstadens förorter och resten av landet röstade nej. Denna klyfta bör inte reduceras till den gamla storstadsvanan att betrakta landsbygdens försiktighet som okunnighet. Utanför huvudstaden är kostnaderna för att överföra befogenheter över mark, livsmedelsproduktion och marina resurser mindre teoretiska. Samhällen som är uppbyggda kring dessa sektorer vet exakt vilka beslut som skulle bli föremål för förhandlingar i Bryssel och vilka nationella skyddsåtgärder som skulle kunna bli tillfälliga undantag.
Fisket var avgörande eftersom det varken är ett museiföremål eller en valsymbol. Sektorn står för cirka 15 procent av Islands produktion när man räknar in direkt och indirekt verksamhet, och ungefär 40 procent av exportintäkterna. Kontroll över fiskevattnen erövrades genom hårda politiska konflikter under torskkrigen och är fortfarande nära förknippad med landets syn på självständighet. Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik kan kanske erbjuda förhandlingsbar flexibilitet, som dess försvarare hävdade. Isländarna hade rätt att fråga vad som skulle hända när denna flexibilitet stötte på en framtida kvalificerad majoritet, en ny kommission eller konkurrerande anspråk från större medlemsstater.
Oppositionsledaren Guðrún Hafsteinsdóttir framförde det ekonomiska argumentet med välkommen rakt på sak under valkampanjen: Islands inhemska problem ska lösas av isländska politiker, inte vara uppgifter som läggs ut på Bryssel. Det var mer än bara en slogan. Ett EU-medlemskap kan förändra de ramar inom vilka regeringar agerar, men det kan inte befria nationella ledare från ansvaret för bostadsmarknaden, inflationen, produktiviteten eller de offentliga utgifterna. Löftet om att euron skulle disciplinera den isländska politiken var också ett erkännande av att landet skulle ge upp den växelkurs och de penningpolitiska verktyg som man tidigare använt för att hantera ekonomiska chocker. Väljarna erbjöds en avvägning, inte en kostnadsfri uppgradering.
Island kunde göra detta val eftersom landet redan har en fungerande, om än inte fullkomlig, europeisk överenskommelse. Genom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), som trädde i kraft 1994, deltar Island i den inre marknaden tillsammans med Norge och Liechtenstein. Varor, tjänster, kapital och personer rör sig enligt gemensamma regler. Island ingår också i Schengenområdet och är fortfarande medlem i Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA). EES omfattar inte EU:s gemensamma jordbruks- och fiskeripolitik, tullunionen, den gemensamma handelspolitiken eller den ekonomiska och monetära unionen. Dessa undantag lämnar utrymme för nationella val just där de isländska väljarna anser att det är mest värdefullt.
Upplägget har en verklig svaghet. Island antar en stor del av lagstiftningen för den inre marknaden utan att ha några platser eller rösträtt i Europaparlamentet och Europeiska unionens råd. EES-länderna kan vara med och påverka förslagen i ett tidigt skede, men de deltar inte i unionens formella slutbeslut. De som förespråkade ett medlemskap hade rätt i att lyfta fram detta demokratiska underskott. Svaret beror dock på vad ett land värdesätter mest: en röst i institutioner som utövar vidare befogenheter, eller möjligheten att helt och hållet behålla vissa befogenheter utanför dessa institutioner. På lördagen föredrog en majoritet den andra avvägningen. Premiärminister Kristrún Frostadóttir tog till sig budskapet och sade att en viktig lärdom var att folket är nöjt med EES.
Vissa federalister kommer att invända att EES gör det möjligt för Island att åtnjuta marknadstillträde samtidigt som landet undviker de skyldigheter som ett medlemskap medför. Denna kritik har endast giltighet om varje fördel med det ekonomiska samarbetet måste betalas med politisk integration. Island bidrar till relevanta program, accepterar tillsyn från EFTA-institutionerna och införlivar en betydande del av den inre marknadens lagstiftning. Detta arrangemang är inte kostnadsfritt, och det innebär inte någon suverän isolering. Det är en förhandlad ansvarsfördelning. Det faktum att unionen accepterar ett sådant avtal visar att Europa redan har mer än en konstitutionell struktur. I folkomröstningen ställdes frågan om islänningarna ville byta ut sin mot en annan. Det ville de inte.
Säkerhetsaspekterna ändrade inte på den bedömningen. Island är en av Natos grundande medlemmar, har ingen stående armé och är starkt beroende av sitt försvarssamarbete med Förenta staterna. Landets läge har blivit allt viktigare i takt med att Nordatlanten och Arktis återigen hamnar i centrum för stormaktskonkurrensen. Dessa fakta kräver mer omfattande satsningar på nationell motståndskraft, hamnar, övervakning och tillgång för allierade. De innebär inte att ett EU-medlemskap skulle utgöra en ersättande säkerhetsgaranti. Regeringen uppmanade väljarna att betrakta den geopolitiska oron som ett argument för anslutningsförhandlingar; väljarna vägrade att slå samman två separata frågor till en.
För Bryssel är resultatet mer än bara en förlorad PR-möjlighet. Island skulle inte ha behövt genomgå någon av de institutionella omstruktureringar som krävs av många av de nuvarande kandidatländerna. Landets anslutning kunde ha framhållits som ett bevis på att utvidgningen fortfarande lockar välmående, etablerade demokratier även efter brexit. Men utvidgningen kan inte rättfärdigas enbart genom en kandidats administrativa beredskap. Den kräver också ett bestående samtycke från de människor som förväntas överlåta befogenheter. Om detta samtycke saknas även hos en nära partner är den rätta reaktionen inte att patologisera väljarna, utan att fråga sig varför unionens erbjudande inte översteg värdet av status quo.
EU:s första reaktion var lämpligt återhållsam. Europeiska rådets ordförande António Costa förklarade för Frostadóttir att unionen fullt ut respekterade det demokratiska valet, medan en talesperson beskrev Island som en av sina närmaste och mest betrodda partner. Denna retorik bör omvandlas till politik. En mogen europeisk ordning måste kunna upprätthålla starka relationer med länder som väljer olika grader av integration. Partnerskap bör inte behandlas som ett väntrum där varje framgångsrik europeisk demokrati förväntas ansöka om fullt medlemskap så småningom.
Bakom det isländska beslutet ligger en konservativ europeisk idé. Reykjavíkdeklarationen talar om ett Europa bestående av självständiga nationer som samarbetar för ömsesidig nytta samtidigt som de bevarar sin identitet och integritet. Den bekräftar också de europeiska demokratiernas jämlikhet, oavsett vilka internationella sammanslutningar de ansluter sig till, och förespråkar att makten utövas på den lägsta möjliga nivån. Dessa principer innebär inte att man måste vara fientligt inställd till EU. De innebär att unionen ska förbli ett samarbetsorgan, under förutsättning av demokratiskt samtycke, snarare än det enda måttet på ett lands europeiska legitimitet.
Islands nuvarande ordning kommer att fortsätta att vara föremål för debatt, vilket är helt rätt. EES innebär både regler och öppna marknader, och valutasaken kommer inte att försvinna. En majoritet på 52,8 procent bör inte heller misstas för en permanent lösning i ett splittrat land. Det har dock avgjort en fråga under denna regerings mandatperiod: samarbete med Europa medför inte någon skyldighet att ansluta sig till unionen. Bryssel skulle göra klokt i att acceptera den distinktionen. Ett Europa som är tillräckligt självsäkert för att rymma flera former av tillhörighet kommer att vara starkare än ett som ser anslutning som det enda respektabla målet.