Le Taoiseach exécutif et la politique d’inaction centralisée de l’Irlande

L’Irlande est l’un des États les plus centralisés de l’Union européenne, mais elle échoue régulièrement à obtenir des résultats permettant d’améliorer l’offre de logements dans le pays, de réduire l’immigration ou de remédier aux dysfonctionnements de son système de santé. Le Taoiseach, à la suite de changements subtils intervenus au sein de la bureaucratie administrative irlandaise au fil des décennies, a accumulé un pouvoir et une autorité auxquels aucun électeur n’a jamais consenti. Et pourtant, l’Irlande se trouve toujours dans l’impossibilité de mener à bien des projets de politique publique élémentaires. Il est étrange qu’un État aussi centralisé reste aussi inactif, mais comment en est-on arrivé là ?

Le ministère du Taoiseach a, à l’instar de l’Union européenne, profité de l’apparition de crises pour centraliser son pouvoir sur les branches subsidiaires du gouvernement. Aujourd’hui, ce ministère comprend une division des affaires britanniques et d’Irlande du Nord, une division des affaires européennes et internationales, une division économique, une division de la politique sociale et de la réforme des services publics, ainsi qu’une division des services généraux. Chacune de ces compétences relève nominalement d’un ministère distinct, tel que celui des Affaires étrangères, des Affaires européennes, des Finances, des Entreprises ou de la Protection sociale. Quel est donc l’objectif ou la justification de ce double emploi administratif en Irlande ?

Ces divisions n’ont pas été créées à des moments précis et clairement délimités ; elles se sont formées progressivement, en réponse à des impératifs politiques temporaires et sans tenir compte de leurs conséquences à long terme sur la structure administrative de l’État irlandais. La Division des affaires britanniques et d’Irlande du Nord trouve son origine dans l’Accord anglo-irlandais de 1985, qui a conféré au ministère du Taoiseach un rôle consultatif dans la gouvernance de l’Irlande du Nord. Ces fonctions ont ensuite été élargies avec l’Accord du Vendredi saint de 1998, qui a vu la création du Conseil ministériel Nord-Sud et du Conseil anglo-irlandais, coordonnés par le cabinet du Taoiseach. En 2020, alors que la sortie de la Grande-Bretagne de l’Union européenne touchait à sa fin, l’initiative « Shared Island » a été créée et placée sous l’administration de l’unité « Shared Island » au sein du ministère du Taoiseach. Il n’y a aucune raison valable pour que l’une de ces fonctions soit exercée par le cabinet du Taoiseach alors que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce dispose d’une division anglo-irlandaise par l’intermédiaire de laquelle les relations anglo-irlandaises étaient traditionnellement gérées. Cependant, les crises de chaque période – les «Troubles», le processus de paix et le Brexit – ont chacune offert aux Taoisigh successifs l’occasion de diriger personnellement les affaires nationales. En d’autres termes, plutôt que d’adopter une approche managériale ou institutionnelle de la gestion de crise, les Taoisigh en fonction ont, à maintes reprises, fait le choix de l’autorité personnelle.

La Division «Union européenne et affaires internationales» du ministère trouve son origine dans l’adhésion de l’Irlande à la CEE en 1973, lorsque le pays a dû créer un bureau permanent de coordination européenne ; au fil des négociations qui ont suivi à Maastricht et à Lisbonne, cette division est devenue un maillon essentiel de la politique de l’Irlande vis-à-vis de l’Union européenne. Considérez par exemple que l’actuel ministre d’État chargé des Affaires européennes reçoit ses lettres de créance non pas du ministère des Affaires étrangères et du Commerce, mais du cabinet du Taoiseach, l’organe même chargé de délivrer les lettres de créance au chef de groupe parlementaire du gouvernement. Il en résulte concrètement que le cabinet du Taoiseach dispose de l’autorité politique nécessaire pour définir l’agenda européen de l’Irlande, au détriment de l’autonomie du ministère des Affaires étrangères irlandais.

La Division économique trouve son origine fonctionnelle dans l’initiative du Taoiseach Charles Haughey et du Programme de relance nationale de 1987, dans le cadre duquel le Taoiseach avait mis en place au sein de son cabinet une structure permanente de coordination de la politique économique afin de lutter contre l’émigration et la stagnation économique.

Le volet consacré à la réforme de la fonction publique constitue sans doute l’exemple le plus flagrant de centralisation induite par la crise. Il trouve son origine dans le « Plan de réforme de la fonction publique » publié au lendemain de la crise budgétaire. Bien que le ministère des Dépenses publiques et de la Réforme ait été créé en tant qu’organisme distinct, retirant ainsi au ministère des Finances la responsabilité des dépenses publiques, la fonction de réforme a été dupliquée au sein du cabinet du Taoiseach, ce qui a encore aggravé le malaise bureaucratique en Irlande. En réalité, l’Irlande compte trois ministères chargés des finances : le ministère des Finances, le ministère des Dépenses publiques et de la Réforme, ainsi que la Division économique du cabinet du Taoiseach.

En pratique, cela signifie que l’Irlande est discrètement passée d’un pouvoir exécutif de type « cabinet » à un pouvoir exécutif placé sous la direction du Taoiseach et de son cabinet. En effet, les décisions les plus importantes de la vie politique irlandaise émanent du cabinet du Taoiseach et non des ministres chargés des principaux organes opérationnels de l’État irlandais. C’est quelque chose que le citoyen irlandais lambda ressent dans sa vie quotidienne : il a le sentiment que la classe politique n’a pas à rendre de comptes, que les décisions sont prises par ceux qui se trouvent tout en haut de la hiérarchie sans qu’il ait son mot à dire. Mais ils supposent à tort que les ministres eux-mêmes font partie de ce cercle, alors qu’en réalité, ils ne font que se plier à l’agenda du Taoiseach. Si l’Irlande souhaite retrouver ses compétences en tant qu’État, la centralisation du pouvoir doit être démantelée et les pouvoirs restitués aux autorités locales et aux ministres.

Mais cela reflète un problème récurrent de l’État irlandais : ses institutions naissantes, créées au début du XXe siècle, n’ont pas bénéficié de l’autorité nécessaire ni du respect requis de la part des responsables politiques pour fonctionner de manière indépendante. Par exemple, il est communément admis que, pour gravir les échelons au sein du système judiciaire irlandais, il est nécessaire de disposer de relations politiques au sein du Fianna Fáil et/ou du Fine Gael afin de bénéficier d’opportunités d’avancement professionnel.

Depuis des générations, les responsables politiques irlandais ont su tirer profit de promesses ou de prises de position politiques vagues et floues. Aujourd’hui, cette tendance atteint son paroxysme : la politique gouvernementale est annoncée de manière apparemment aléatoire, et la planification à long terme a été sacrifiée sur l’autel des prochaines élections législatives.

L’origine de ce phénomène remonte manifestement au règne de Charles Haughey. Bien que l’Irlande entretienne une relation complexe avec cet ancien Taoiseach en raison de sa corruption à grande échelle, c’était un homme visionnaire. Haughey, bien qu’il ait régulièrement abusé de sa position de pouvoir à des fins personnelles, possédait des qualités de dirigeant que nul Taoiseach n’a plus manifestées depuis. C’est en effet le plus grand échec de Haughey d’avoir présidé à une partie de cette centralisation.

Il a échoué en tant qu’homme d’État car il a négligé ses responsabilités envers les institutions qu’il dirigeait et la fonction qu’il occupait. En fin de compte, il n’a pas pris en compte le fait que le pouvoir qu’il exerçait serait exploité par ses successeurs, ou plutôt que la centralisation des pouvoirs au sein de son ministère modifierait fondamentalement la structure du gouvernement irlandais. Ses successeurs, notamment Brian Cowen, Enda Kenny, Micheal Martin, Leo Varadkar et Simon Harris, se sont révélés être de piètres dirigeants. Si un système repose sur un dirigeant fort mais qu’il ne parvient pas à assurer ce leadership, il est naturel que les ministères restent capables de gérer leurs affaires de manière indépendante pour le bien commun. Mais ce n’est pas le cas en Irlande. À la suite de décennies de centralisation, l’Irlande est devenue un État qui craint d’exercer sa propre autorité, et sa capacité à mettre en œuvre des politiques a été neutralisée par la crainte des responsables politiques de devoir rendre des comptes au public.

Le Taoiseach n’utilise plus son autorité politique pour tenir ses engagements électoraux comme il le devrait ; au contraire, cette fonction est devenue une sorte de « fonctionnaire en chef », un rôle incarné par le chef du Fianna Fáil, Micheal Martin.

La question est simple : comment un État aussi centralisé entre les mains d’une poignée de personnes peut-il produire si peu de résultats ? Avec une bureaucratie sclérosée et figée, et une classe politique qui se considère comme des fonctionnaires et non comme des hommes politiques, le modèle de gouvernance exécutif du Taoiseach est à l’origine de tous les problèmes actuels de l’Irlande. Les collectivités locales ont été dépouillées de leur autorité et l’évolution de carrière au sein des institutions publiques est considérée comme nécessitant des relations politiques avec le duopole centriste irlandais ; un duopole centriste qui détient un pouvoir si grand pour gouverner l’État qu’il en est devenu, paradoxalement, réfractaire à l’exercer. C’est là la faille fondamentale de la politique irlandaise.