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La rápida retirada del grupo de expertos anunciada por Kaja Kallas no demuestra que la cooperación europea sea innecesaria. Al contrario, pone de manifiesto la urgente necesidad de aclarar las responsabilidades, las prioridades y los resultados esperados. Europa ya cuenta con financiación e instrumentos. Lo que aún le falta es la capacidad de convertirlos rápidamente en una disuasión creíble.
El 1 de septiembre, tras la reunión informal de los ministros de Defensa de la UE en Wicklow, Kaja Kallas anunció la creación de un nuevo Grupo de Alto Nivel sobre Defensa. Su objetivo era reunir a figuras políticas y militares de alto rango de varios países europeos, así como a representantes del Reino Unido y Ucrania, para proponer formas de subsanar más rápidamente las carencias de Europa en materia de capacidad convencional dentro de la OTAN.
La Alta Representante había identificado un problema real. Como ella misma reconoció, gastar más no garantiza automáticamente el éxito. Europa sigue teniendo graves carencias en materia de defensa aérea, munición y preparación operativa. Durante esa misma rueda de prensa, Kallas señaló que los interceptores de defensa aérea escaseaban en todas partes y que los países europeos no estaban actuando con la suficiente rapidez. El diagnóstico que se recoge en la transcripción oficial de sus declaraciones era difícil de rebatir.
Sin embargo, el grupo nunca llegó a ponerse en marcha. Su presentación, prevista para el 7 de septiembre, se canceló apenas unas horas antes del evento. Según Defense News, Francia, Alemania e Italia habían planteado fuertes objeciones. Al parecer, algunos gobiernos temían que el grupo duplicara el trabajo que ya estaban realizando la Comisión Europea, el Servicio Europeo de Acción Exterior, la Agencia Europea de Defensa y la OTAN.
Este asunto no merece ni burlas ni una interpretación demasiado simplista. Kallas tenía razón al exigir más rapidez. Sin embargo, los Estados miembros también tenían derecho a preguntar qué mandato político tendría el nuevo organismo, ante quién rendiría cuentas y cómo encajarían sus recomendaciones en los procesos ya existentes. En política de defensa, la urgencia no elimina la necesidad de legitimidad. De hecho, hace que la legitimidad sea aún más importante.
Un panorama institucional ya de por sí saturado
El caso cobra especial relevancia porque coincide con la publicación de un nuevo informe del Tribunal de Cuentas Europeo, «La política de defensa de la UE en el punto de mira». El informe describe una Europa que ya no se queda estancada. Entre 2020 y 2025, el gasto en defensa de los Estados miembros de la UE aumentó aproximadamente un 79 %. Para el periodo 2021-2027, la Unión destinó 11 300 millones de euros a programas relacionados con la defensa, reasignó unos 20 600 millones de euros de otros fondos a objetivos de defensa y puso a disposición hasta 150 000 millones de euros en préstamos.
Así pues, el dinero está empezando a llegar. El número de instrumentos también ha aumentado: el Fondo Europeo de Defensa, la PESCO, el SAFE, los programas de producción de munición, la adquisición conjunta, los programas de movilidad militar y diversas iniciativas industriales. Todo ello se suma a las medidas nacionales y a la planificación de la OTAN.
Sin embargo, el Tribunal de Cuentas sigue señalando que las existencias de munición y misiles son insuficientes, que los plazos de fabricación son largos, que se depende de proveedores no europeos y que hay cuellos de botella en la infraestructura de transporte. Su conclusión más importante no se refiere a la cantidad de dinero asignada, sino a cómo se traduce ese dinero en resultados. Las asignaciones de fondos y los objetivos de gasto no generan capacidades operativas de forma inmediata.
El Tribunal también advierte de que la política de defensa de la UE se caracteriza por un marco institucional complejo y una gobernanza multinivel, lo que genera importantes problemas de coordinación y aumenta el riesgo de solapamiento de competencias. Esta es precisamente la dificultad que pone de manifiesto la iniciativa de Kallas. Puede que un nuevo comité directivo parezca una respuesta dinámica, pero resulta contraproducente cuando nadie puede explicar qué va a decidir, a qué actividades existentes va a sustituir ni quién asumirá la responsabilidad política de sus conclusiones.
Europa no puede medir su progreso contando estrategias, grupos de trabajo y siglas. El progreso hay que medirlo en líneas de producción activas, contratos a largo plazo, interceptores disponibles, sistemas interoperables, personal cualificado e infraestructuras capaces de desplazar tropas y equipamiento rápidamente por todo el continente.
La cooperación no debe eclipsar la responsabilidad
Oponerse a la proliferación de nuevos organismos no significa apoyar 27 políticas de defensa aisladas. Ningún país europeo, actuando por su cuenta, puede asumir de forma eficiente los costes de la defensa antimisiles, las comunicaciones por satélite seguras, las tecnologías hipersónicas o los sistemas no tripulados avanzados. La cooperación es indispensable.
Pero la cooperación implica repartir el trabajo de forma racional. No significa trasladar automáticamente todas las cuestiones a un nivel institucional superior.
La Unión Europea cuenta con instrumentos útiles para apoyar la investigación, impulsar la demanda agregada, facilitar la contratación conjunta, financiar infraestructuras de doble uso y reforzar las cadenas de suministro industriales. Puede contribuir a la normalización y reducir los obstáculos que siguen fragmentando el mercado de la defensa en Europa. También puede usar su peso económico para proporcionar a las empresas los pedidos a largo plazo y predecibles que se necesitan para justificar nuevas fábricas y una mayor capacidad de producción.
No obstante, la planificación militar, los objetivos de capacidad y las estructuras de mando deben seguir siendo coherentes con la OTAN, a la que pertenecen 23 de los 27 Estados miembros de la UE. En la Cumbre de La Haya, los aliados se comprometieron a destinar el 5 % del PIB a defensa y seguridad para 2035: al menos un 3,5 % a necesidades militares básicas y hasta un 1,5 % a infraestructuras, resiliencia y la base industrial de defensa. La declaración oficial de la OTAN también exige a los aliados que presenten planes anuales que establezcan una hoja de ruta creíble para alcanzar esos objetivos.
Esta es la cuestión política fundamental. La defensa no es un ámbito normativo cualquiera. Implica el despliegue de fuerzas armadas, la asignación de importantes recursos públicos y, en circunstancias extremas, decisiones que afectan a la vida de los ciudadanos y a la supervivencia del Estado. Por eso, la responsabilidad final debe seguir siendo clara: los gobiernos deben rendir cuentas ante los parlamentos y los votantes, y actuar dentro de alianzas establecidas mediante tratados acordados libremente.
El propio Tribunal de Cuentas señala que los tratados europeos sitúan claramente la defensa en el ámbito de la soberanía de los Estados miembros y que la política de defensa de la UE sigue siendo, en esencia, intergubernamental. No se trata simplemente de una limitación obsoleta que se pueda eludir mediante artilugios administrativos. Es una consecuencia de la naturaleza misma de la seguridad nacional y de la legitimidad democrática necesaria para ejercer el poder militar.
Más dinero exige una mayor rendición de cuentas
El debate cobrará aún más importancia durante las negociaciones sobre el próximo presupuesto a largo plazo de la UE. El 10 de septiembre, Ursula von der Leyen recordó que la Comisión ha propuesto 131 000 millones de euros para defensa, seguridad y espacio, lo que supone cinco veces la financiación disponible actualmente. Se trata de una propuesta, no de una decisión definitiva, pero indica claramente la dirección en la que Bruselas pretende avanzar. En su discurso en París, la presidenta de la Comisión también destacó la necesidad de proporcionar a la industria europea una demanda estable para que pueda invertir a gran escala.
Puede que esa ambición resulte útil, pero la perspectiva de una financiación mucho mayor hace que sea aún más necesario establecer una clara división de responsabilidades. ¿Quién decidirá las prioridades? ¿Según qué requisitos operativos? ¿Cómo se medirán los resultados? ¿Qué organismo supervisará el uso del dinero? ¿Y cómo se evitará que los incentivos nacionales, los fondos europeos y la planificación de la OTAN financien programas que compitan entre sí o se solapen?
El conservadurismo responsable no responde automáticamente con un «no» cada vez que se propone un gasto común. Se pregunta si cada euro va a tener un efecto estratégico comprobable y si cada ejercicio de poder va acompañado de una rendición de cuentas política. Un programa no debería juzgarse por la pompa de su presentación, sino por si ofrece equipos operativos en un plazo adecuado a la amenaza.
Europa también debe evitar que la preferencia por su propia industria de defensa se convierta en un dogma que obstaculice las necesidades operativas urgentes. Fortalecer la base industrial del continente es esencial para reducir las dependencias peligrosas. Pero cuando los proveedores europeos aún no dispongan de una capacidad que se necesita con urgencia, los gobiernos responsables deben tener libertad para adquirir lo que necesiten, garantizando al mismo tiempo la interoperabilidad, el mantenimiento y el control sobre las tecnologías críticas. El Tribunal de Cuentas también aboga por un equilibrio entre la autonomía industrial a largo plazo y las necesidades militares a corto plazo.
La defensa debe juzgarse por los resultados
El fracaso del Grupo de Alto Nivel no responde a la pregunta que llevó a Kallas a proponerlo. ¿Cómo puede Europa subsanar sus carencias de capacidad más rápidamente? Sin embargo, es poco probable que la respuesta surja de un informe más elaborado por personalidades destacadas.
El punto de partida deberían ser las prioridades que ya se han identificado: defensa aérea y antimisiles, munición, drones, guerra electrónica, mantenimiento, movilidad militar, protección de infraestructuras críticas y capacidades espaciales seguras. Para cada ámbito, debería haber un país o un grupo de países responsables, un requisito acordado dentro de la OTAN, un calendario industrial, contratos a largo plazo y criterios públicos con los que se pueda medir el progreso.
La Unión Europea puede actuar como multiplicador industrial y financiero de este esfuerzo. La OTAN debe garantizar la coherencia operativa. Los Estados miembros deben aportar las fuerzas, tomar las decisiones y seguir rindiendo cuentas democráticamente por ellas. Cuando estos tres niveles cooperan según responsabilidades claramente definidas, Europa se hace más fuerte. Cuando compiten por dirigir la misma política, el número de reuniones aumenta, mientras que las capacidades necesarias llegan tarde.
La lección de la semana pasada no es que Europa deba cooperar menos. Es que Europa debe organizar la cooperación de forma más eficaz y evaluarla en función de resultados concretos. Una nueva institución puede elaborar otro documento. Un contrato bien estructurado puede dar lugar a un interceptor, una red de comunicaciones segura o una brigada lista para el combate. En el contexto estratégico actual, esa es la diferencia que importa.