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Le retrait précipité du groupe d’experts annoncé par Kaja Kallas ne signifie pas que la coopération européenne soit superflue. Il met au contraire en évidence la nécessité urgente de clarifier les responsabilités, les priorités et les résultats attendus. L’Europe dispose désormais de moyens financiers et d’instruments. Ce qui lui fait encore défaut, c’est la capacité à les transformer rapidement en une force de dissuasion crédible.
Le 1er septembre, à l’issue de la réunion informelle des ministres de la Défense de l’UE à Wicklow, Kaja Kallas a annoncé la création d’un nouveau groupe de haut niveau sur la défense. Ce groupe devait réunir des personnalités politiques et militaires de haut rang issues de plusieurs pays européens, ainsi que des représentants du Royaume-Uni et de l’Ukraine, afin de proposer des moyens de combler plus rapidement les lacunes de l’Europe en matière de capacités conventionnelles au sein de l’OTAN.
La Haute Représentante avait mis le doigt sur un véritable problème. Comme elle l’a elle-même reconnu, augmenter les dépenses ne garantit pas automatiquement le succès. L’Europe reste confrontée à de graves pénuries en matière de défense aérienne, de munitions et de préparation opérationnelle. Au cours de cette même conférence de presse, Mme Kallas a fait remarquer que les intercepteurs de défense aérienne faisaient défaut partout et que les pays européens n’agissaient pas assez rapidement. Le diagnostic exposé dans la transcription officielle de ses propos était difficile à contester.
Pourtant, ce groupe n’a jamais vu le jour. Sa présentation, prévue le 7 septembre, a été annulée quelques heures seulement avant l’événement. Selon Defense News, la France, l’Allemagne et l’Italie auraient émis de vives objections. Certains gouvernements auraient craint que ce groupe ne fasse double emploi avec les travaux déjà menés par la Commission européenne, le Service européen pour l’action extérieure, l’Agence européenne de défense et l’OTAN.
Cet épisode ne mérite ni d’être tourné en dérision, ni d’être interprété de manière simpliste. M. Kallas a eu raison d’exiger davantage de rapidité. Les États membres avaient toutefois également le droit de se demander quel mandat politique cet nouvel organe serait investi, devant qui il serait responsable et comment ses recommandations s’intégreraient dans les processus existants. En matière de politique de défense, l’urgence ne dispense pas de la nécessité de la légitimité. Elle rend cette légitimité d’autant plus importante.
Un paysage institutionnel déjà très dense
Cette affaire revêt une importance particulière car elle coïncide avec la publication d’un nouveau rapport de la Cour des comptes européenne, « La politique de défense de l’UE sous les projecteurs ». Ce rapport dresse le portrait d’une Europe qui ne reste plus les bras croisés. Entre 2020 et 2025, les dépenses de défense des États membres de l’UE ont augmenté d’environ 79 %. Pour la période 2021-2027, l’Union a alloué 11,3 milliards d’euros à des programmes liés à la défense, réaffecté environ 20,6 milliards d’euros provenant d’autres fonds à des objectifs de défense et mis à disposition jusqu’à 150 milliards d’euros sous forme de prêts.
Les fonds commencent donc à être débloqués. Le nombre d’instruments s’est également accru : le Fonds européen de défense, la PESCO, le programme SAFE, les programmes de production de munitions, les achats conjoints, les programmes de mobilité militaire et diverses initiatives industrielles. Ceux-ci viennent s’ajouter aux mesures nationales et à la planification de l’OTAN.
Pourtant, la Cour des comptes continue de relever des stocks insuffisants de munitions et de missiles, des délais de fabrication trop longs, une dépendance vis-à-vis de fournisseurs non européens et des goulets d’étranglement dans les infrastructures de transport. Sa conclusion la plus importante ne porte pas sur le montant des fonds engagés, mais sur la conversion de ces fonds en résultats. Les dotations financières et les objectifs de dépenses ne se traduisent pas immédiatement par des capacités opérationnelles.
La Cour souligne également que la politique de défense de l’UE se caractérise par un cadre institutionnel complexe et une gouvernance à plusieurs niveaux, ce qui engendre d’importants problèmes de coordination et accroît le risque de chevauchement des responsabilités. C’est précisément cette difficulté que met en évidence l’initiative Kallas. La création d’un nouveau comité de pilotage peut sembler apporter une réponse dynamique, mais elle devient contre-productive lorsque personne n’est en mesure d’expliquer quelles décisions il prendra, quelles activités existantes il remplacera ou qui sera tenu politiquement responsable de ses conclusions.
L’Europe ne peut pas mesurer ses progrès en comptant les stratégies, les groupes de travail et les acronymes. Les progrès doivent se mesurer en chaînes de production opérationnelles, en contrats à long terme, en intercepteurs disponibles, en systèmes interopérables, en personnel formé et en infrastructures capables de déplacer rapidement des troupes et du matériel à travers le continent.
La coopération ne doit pas occulter les responsabilités
S’opposer à la multiplication des nouvelles instances ne signifie pas pour autant soutenir 27 politiques de défense isolées. Aucun pays européen agissant à lui seul ne peut supporter efficacement les coûts liés à la défense antimissile, aux communications satellitaires sécurisées, aux technologies hypersoniques ou aux systèmes sans pilote de pointe. La coopération est indispensable.
Mais la coopération implique de répartir le travail de manière rationnelle. Elle ne signifie pas pour autant de renvoyer systématiquement chaque question à un niveau institutionnel supérieur.
L’Union européenne dispose d’instruments utiles pour soutenir la recherche, stimuler la demande globale, faciliter les marchés publics conjoints, financer des infrastructures à double usage et renforcer les chaînes d’approvisionnement industrielles. Elle peut contribuer à la normalisation et réduire les obstacles qui continuent de fragmenter le marché européen de la défense. Elle peut également user de son poids économique pour fournir aux entreprises les commandes à long terme et prévisibles nécessaires pour justifier la création de nouvelles usines et l’augmentation des capacités de production.
La planification militaire, les objectifs en matière de capacités et les structures de commandement doivent néanmoins rester compatibles avec l’OTAN, à laquelle appartiennent 23 des 27 États membres de l’UE. Lors du sommet de La Haye, les Alliés se sont engagés à consacrer 5 % de leur PIB à la défense et à la sécurité d’ici 2035 : au moins 3,5 % aux besoins militaires essentiels et jusqu’à 1,5 % aux infrastructures, à la résilience et à la base industrielle de défense. La déclaration officielle de l’OTAN exige également des Alliés qu’ils soumettent des plans annuels définissant une feuille de route crédible pour atteindre ces objectifs.
Il s’agit là de l’enjeu politique central. La défense n’est pas un domaine réglementaire comme les autres. Elle implique le déploiement de forces armées, l’affectation de ressources publiques considérables et, dans des circonstances extrêmes, des décisions qui ont une incidence sur la vie des citoyens et la survie de l’État. La responsabilité finale doit donc rester clairement identifiable : des gouvernements responsables devant les parlements et les électeurs, agissant dans le cadre d’alliances établies par des traités librement conclus.
La Cour des comptes elle-même souligne que les traités européens ancrent fermement la défense dans la souveraineté des États membres et que la politique de défense de l’Union européenne reste fondamentalement intergouvernementale. Il ne s’agit pas simplement d’une limitation dépassée qu’il suffirait de contourner par des artifices administratifs. Cela découle de la nature même de la sécurité nationale et de la légitimité démocratique requise pour exercer le pouvoir militaire.
Des moyens financiers accrus exigent une plus grande responsabilisation
Ce débat prendra encore davantage d’importance lors des négociations sur le prochain budget à long terme de l’UE. Le 10 septembre, Ursula von der Leyen a rappelé que la Commission avait proposé d’allouer 131 milliards d’euros à la défense, à la sécurité et à l’espace, soit cinq fois le financement actuellement disponible. Il s’agit d’une proposition, et non d’une décision définitive, mais elle indique clairement la direction dans laquelle Bruxelles entend s’engager. Dans son discours prononcé à Paris, la présidente de la Commission a également souligné la nécessité d’assurer une demande stable à l’industrie européenne afin qu’elle puisse investir à grande échelle.
Une telle ambition pourrait s’avérer utile, mais la perspective d’un financement nettement plus important rend d’autant plus nécessaire une répartition claire des responsabilités. Qui fixera les priorités ? En fonction de quels besoins opérationnels ? Comment les résultats seront-ils mesurés ? Quel organisme contrôlera l’utilisation des fonds ? Et comment éviter que les mesures d’incitation nationales, les fonds européens et la planification de l’OTAN ne financent des programmes concurrents ou qui se chevauchent ?
Un conservatisme responsable ne répond pas automatiquement « non » chaque fois qu’une dépense commune est proposée. Il s’interroge pour savoir si chaque euro produira un effet stratégique vérifiable et si chaque exercice du pouvoir s’accompagne d’une responsabilité politique. Un programme ne doit pas être jugé à l’aune de la cérémonie de son lancement, mais selon sa capacité à fournir du matériel opérationnel dans un délai adapté à la menace.
L’Europe doit également veiller à ce que la préférence accordée à sa propre industrie de défense ne devienne pas un dogme qui entrave la satisfaction des besoins opérationnels urgents. Le renforcement de la base industrielle du continent est essentiel pour réduire les dépendances dangereuses. Toutefois, lorsqu’une capacité dont le besoin se fait pressant n’est pas encore disponible auprès des fournisseurs européens, les gouvernements responsables doivent conserver la liberté d’acquérir ce dont ils ont besoin, tout en garantissant l’interopérabilité, la maintenance et le contrôle des technologies critiques. La Cour des comptes préconise également un équilibre entre l’autonomie industrielle à long terme et les besoins militaires à court terme.
La défense doit être jugée à l’aune de ses résultats
L’échec du Groupe de haut niveau n’apporte pas de réponse à la question qui avait poussé M. Kallas à le proposer. Comment l’Europe peut-elle combler plus rapidement ses lacunes en matière de capacités ? La réponse, toutefois, a peu de chances de ressortir d’un énième rapport rédigé par des personnalités éminentes.
Il convient de partir des priorités déjà identifiées : défense aérienne et antimissile, munitions, drones, guerre électronique, maintenance, mobilité militaire, protection des infrastructures critiques et capacités spatiales sécurisées. Pour chaque domaine, il convient de désigner un État ou un groupe d’États responsable, de définir un besoin convenu au sein de l’OTAN, d’établir un calendrier industriel, de conclure des contrats à suffisamment long terme et de fixer des critères publics permettant de mesurer les progrès accomplis.
L’Union européenne peut jouer le rôle de multiplicateur industriel et financier de cet effort. L’OTAN doit garantir la cohérence opérationnelle. Les États membres doivent fournir les forces, prendre les décisions et en assumer la responsabilité démocratique. Lorsque ces trois niveaux coopèrent selon des responsabilités clairement définies, l’Europe s’en trouve renforcée. Lorsqu’ils se font concurrence pour diriger la même politique, le nombre de réunions augmente tandis que les capacités nécessaires se font attendre.
La leçon à tirer de la semaine écoulée n’est pas que l’Europe devrait coopérer moins. Elle est que l’Europe doit organiser la coopération de manière plus efficace et l’évaluer à l’aune de résultats concrets. Une nouvelle institution peut produire un document de plus. Un contrat bien structuré peut déboucher sur la mise au point d’un intercepteur, d’un réseau de communication sécurisé ou d’une brigade prête au combat. Dans le contexte stratégique actuel, c’est là que réside la différence qui compte.