Subscribe
Szybkie wycofanie grupy ekspertów, ogłoszone przez Kaję Kallasa, nie oznacza, że współpraca europejska jest zbędna. Pokazuje natomiast pilną potrzebę wyjaśnienia zakresu odpowiedzialności, priorytetów i oczekiwanych rezultatów. Europa dysponuje obecnie środkami finansowymi i instrumentami. Nadal brakuje jej jednak zdolności do szybkiego przekształcenia ich w wiarygodny środek odstraszający.
1 września, po nieformalnym spotkaniu ministrów obrony UE w Wicklow, Kaja Kallas ogłosiła utworzenie nowej Grupy Wysokiego Szczebla ds. Obrony. Miała ona zgromadzić wysokich rangą przedstawicieli świata polityki i wojska z kilku krajów europejskich, a także przedstawicieli Wielkiej Brytanii i Ukrainy, w celu zaproponowania sposobów szybszego wypełnienia luk w zdolnościach konwencjonalnych Europy w ramach NATO.
Wysoka Przedstawiciel zwróciła uwagę na rzeczywisty problem. Jak sama przyznała, zwiększenie wydatków nie gwarantuje automatycznie sukcesu. Europa nadal boryka się z poważnymi brakami w zakresie obrony powietrznej, amunicji i gotowości operacyjnej. Podczas tej samej konferencji prasowej Kallas zauważyła, że wszędzie brakuje samolotów przechwytujących do obrony powietrznej i że kraje europejskie nie działają wystarczająco szybko. Trudno było podważyć diagnozę przedstawioną w oficjalnym zapisie jej wypowiedzi.
Jednak grupa ta nigdy nie powstała. Jej prezentacja, zaplanowana na 7 września, została odwołana zaledwie kilka godzin przed wydarzeniem. Według „Defense News”, Francja, Niemcy i Włochy zgłosiły zdecydowane zastrzeżenia. Niektóre rządy obawiały się podobno, że panel ten będzie powielał działania już prowadzone przez Komisję Europejską, Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, Europejską Agencję Obrony oraz NATO.
Ta sytuacja nie zasługuje ani na kpiny, ani na zbyt uproszczoną interpretację. Kallas słusznie domagał się przyspieszenia działań. Państwa członkowskie miały jednak również prawo zapytać, jakim mandatem politycznym dysponowałby nowy organ, przed kim byłby odpowiedzialny i w jaki sposób jego zalecenia wpisałyby się w istniejące procesy. W polityce obronnej pilność nie eliminuje potrzeby legitymizacji. Sprawia wręcz, że legitymizacja staje się jeszcze ważniejsza.
Już i tak zatłoczony krajobraz instytucjonalny
Sprawa ta ma szczególne znaczenie, ponieważ zbiega się w czasie z opublikowaniem nowego raportu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, „Polityka obronna UE w centrum uwagi”. Raport ten przedstawia Europę, która nie stoi już w miejscu. W latach 2020–2025 wydatki państw członkowskich UE na obronność wzrosły o około 79 procent. Na lata 2021–2027 Unia przeznaczyła 11,3 mld euro na programy związane z obronnością, przekierowała szacunkowo 20,6 mld euro z innych funduszy na cele obronne oraz udostępniła do 150 mld euro w formie pożyczek.
W związku z tym zaczynają napływać środki finansowe. Wzrosła również liczba instrumentów: Europejski Fundusz Obronny, PESCO, SAFE, programy produkcji amunicji, wspólne zamówienia, programy mobilności wojskowej oraz różne inicjatywy przemysłowe. Działania te uzupełniają środki krajowe oraz plany NATO.
Jednak Trybunał Obrachunkowy nadal wskazuje na niewystarczające zapasy amunicji i pocisków, długie terminy realizacji zamówień, zależność od dostawców spoza Europy oraz wąskie gardła w infrastrukturze transportowej. Jego najważniejszy wniosek nie dotyczy wysokości przyznanych środków, lecz przełożenia tych środków na konkretne wyniki. Przydział środków i cele wydatkowe nie powodują natychmiastowego powstania zdolności operacyjnych.
Trybunał ostrzega również, że polityka obronna UE charakteryzuje się złożonymi ramami instytucjonalnymi i wielopoziomowym zarządzaniem, co powoduje poważne problemy z koordynacją i zwiększa ryzyko nakładania się kompetencji. Właśnie tę trudność ujawniła inicjatywa Kallasa. Nowy komitet sterujący może wydawać się dynamiczną odpowiedzią, ale staje się on szkodliwy, gdy nikt nie potrafi wyjaśnić, jakie decyzje będzie podejmował, jakie dotychczasowe działania zastąpi ani kto ponosić będzie polityczną odpowiedzialność za jego wnioski.
Europa nie może mierzyć swoich postępów, licząc strategie, grupy zadaniowe i skróty. Postępy należy mierzyć w kategoriach działających linii produkcyjnych, długoterminowych umów, dostępnych pocisków przechwytujących, systemów zapewniających interoperacyjność, wyszkolonego personelu oraz infrastruktury umożliwiającej szybkie przemieszczanie żołnierzy i sprzętu na całym kontynencie.
Współpraca nie może przesłaniać kwestii odpowiedzialności
Sprzeciw wobec mnożenia się nowych organów nie oznacza poparcia dla 27 odizolowanych polityk obronnych. Żadne państwo europejskie działające całkowicie samodzielnie nie jest w stanie skutecznie ponieść kosztów związanych z obroną przeciwrakietową, bezpieczną łącznością satelitarną, technologiami hipersonicznymi czy zaawansowanymi systemami bezzałogowymi. Współpraca jest niezbędna.
Współpraca oznacza jednak racjonalny podział pracy. Nie oznacza to automatycznego przekazywania każdej sprawy na wyższy szczebel instytucjonalny.
Unia Europejska dysponuje użytecznymi instrumentami, dzięki którym może wspierać badania naukowe, stymulować popyt zagregowany, ułatwiać wspólne zamówienia, finansować infrastrukturę podwójnego zastosowania oraz wzmacniać przemysłowe łańcuchy dostaw. Może przyczynić się do standaryzacji i zmniejszyć przeszkody, które nadal powodują rozdrobnienie europejskiego rynku obronnego. Może również wykorzystać swoją siłę gospodarczą, aby zapewnić przedsiębiorstwom długoterminowe, przewidywalne zamówienia niezbędne do uzasadnienia budowy nowych zakładów i zwiększenia mocy produkcyjnych.
Planowanie wojskowe, cele w zakresie zdolności oraz struktury dowodzenia muszą jednak pozostać spójne z NATO, do którego należy 23 z 27 państw członkowskich UE. Podczas szczytu w Hadze sojusznicy zobowiązali się do przeznaczenia do 2035 r. 5% PKB na obronność i bezpieczeństwo: co najmniej 3,5% na podstawowe potrzeby wojskowe oraz do 1,5% na infrastrukturę, odporność i bazę przemysłu obronnego. Oficjalna deklaracja NATO nakłada również na sojuszników obowiązek przedkładania corocznych planów określających wiarygodną ścieżkę realizacji tych celów.
To jest kluczowa kwestia polityczna. Obrona nie jest zwykłą dziedziną regulacji. Wiąże się ona z rozmieszczeniem sił zbrojnych, przydzielaniem znacznych środków publicznych oraz, w skrajnych okolicznościach, z podejmowaniem decyzji mających wpływ na życie obywateli i przetrwanie państwa. Ostateczna odpowiedzialność musi zatem pozostać jasno określona: rządy odpowiadające przed parlamentami i wyborcami, działające w ramach sojuszy ustanowionych na mocy dobrowolnie zawartych traktatów.
Sam Trybunał Obrachunkowy zwraca uwagę, że traktaty europejskie wyraźnie przypisują kwestię obronności suwerenności państw członkowskich oraz że polityka obronna UE pozostaje zasadniczo międzyrządowa. Nie jest to jedynie przestarzałe ograniczenie, które można obejść za pomocą rozwiązań administracyjnych. Wynika to z natury bezpieczeństwa narodowego oraz z demokratycznej legitymacji niezbędnej do sprawowania władzy wojskowej.
Większe nakłady finansowe wymagają większej odpowiedzialności
Debata ta nabierze jeszcze większego znaczenia podczas negocjacji dotyczących kolejnego długoterminowego budżetu UE. 10 września Ursula von der Leyen przypomniała, że Komisja zaproponowała przeznaczenie 131 mld euro na obronność, bezpieczeństwo i sektor kosmiczny – czyli pięciokrotność obecnie dostępnych środków. Jest to propozycja, a nie ostateczna decyzja, ale wyraźnie wskazuje kierunek, w którym zamierza podążać Bruksela. W swoim przemówieniu w Paryżu przewodnicząca Komisji podkreśliła również potrzebę zapewnienia europejskiemu przemysłowi stabilnego popytu, aby mógł on inwestować na dużą skalę.
Takie ambicje mogą okazać się przydatne, ale perspektywa znacznie większego finansowania sprawia, że jasny podział obowiązków staje się jeszcze bardziej konieczny. Kto będzie ustalał priorytety? Zgodnie z jakimi wymogami operacyjnymi? W jaki sposób będą mierzone wyniki? Który organ będzie kontrolował wykorzystanie środków? I jak zapobiegnie się sytuacji, w której krajowe programy motywacyjne, fundusze europejskie i plany NATO będą finansować konkurujące ze sobą lub nakładające się na siebie programy?
Odpowiedzialny konserwatyzm nie odpowiada automatycznie „nie” za każdym razem, gdy proponuje się wspólne wydatki. Zastanawia się, czy każde euro przyniesie wymierny efekt strategiczny oraz czy każdemu wykorzystaniu uprawnień towarzyszy polityczna odpowiedzialność. Program należy oceniać nie na podstawie uroczystości jego inauguracji, lecz na podstawie tego, czy zapewnia on sprawny sprzęt w terminie odpowiednim do skali zagrożenia.
Europa musi również zapobiegać sytuacji, w której preferowanie własnego przemysłu obronnego stanie się dogmatem utrudniającym zaspokojenie pilnych potrzeb operacyjnych. Wzmocnienie bazy przemysłowej kontynentu ma zasadnicze znaczenie dla ograniczenia niebezpiecznych zależności. Gdy jednak pilnie potrzebne zdolności nie są jeszcze dostępne u europejskich dostawców, odpowiedzialne rządy muszą zachować swobodę zakupu tego, czego potrzebują, zapewniając jednocześnie interoperacyjność, konserwację i kontrolę nad kluczowymi technologiami. Trybunał Obrachunkowy wzywa również do zachowania równowagi między długoterminową autonomią przemysłową a krótkoterminowymi wymaganiami wojskowymi.
Obronność należy oceniać na podstawie wyników
Rozpad Grupy Wysokiego Szczebla nie daje odpowiedzi na pytanie, które skłoniło Kallasa do jej powołania. W jaki sposób Europa może szybciej wypełnić luki w swoich zdolnościach? Odpowiedź ta raczej nie pojawi się jednak w kolejnym raporcie przygotowanym przez wybitne osobistości.
Punktem wyjścia powinny być priorytety, które zostały już określone: obrona powietrzna i przeciwrakietowa, amunicja, drony, wojna elektroniczna, konserwacja, mobilność wojskowa, ochrona infrastruktury krytycznej oraz bezpieczne zdolności kosmiczne. W każdym z tych obszarów powinno być wyznaczone państwo lub grupa państw odpowiedzialna za dany obszar, uzgodnione w ramach NATO wymagania, harmonogram działań przemysłowych, wystarczająco długoterminowe umowy oraz publiczne kryteria, na podstawie których można mierzyć postępy.
Unia Europejska może pełnić rolę przemysłowego i finansowego czynnika wzmacniającego te wysiłki. NATO musi zapewnić spójność operacyjną. Państwa członkowskie muszą zapewnić siły zbrojne, podejmować decyzje i ponosić za nie demokratyczną odpowiedzialność. Gdy te trzy szczeble współpracują zgodnie z jasno określonymi kompetencjami, Europa staje się silniejsza. Gdy natomiast konkurują one między sobą o kierowanie tą samą polityką, liczba spotkań rośnie, a niezbędne zdolności pojawiają się z opóźnieniem.
Wniosek z minionego tygodnia nie polega na tym, że Europa powinna mniej współpracować. Chodzi o to, że Europa musi skuteczniej organizować współpracę i oceniać ją na podstawie konkretnych wyników. Nowa instytucja może opracować kolejny dokument. Prawidłowo skonstruowana umowa może zaowocować stworzeniem systemu przechwytującego, bezpiecznej sieci łączności lub gotowej do walki brygady. W obecnym otoczeniu strategicznym właśnie ta różnica ma znaczenie.