L’unité sans uniformité : ce que le référendum islandais signifie pour l’Europe

Ni une défaite européenne, ni une victoire des souverainistes

Le référendum islandais a été interprété comme un nouvel épisode de la lutte interminable entre europhiles et eurosceptiques. Pour les premiers, la décision de ne pas rouvrir les négociations d’adhésion représente un échec pour le projet européen. Pour les seconds — dont beaucoup se proclament « patriotes » —, elle prouve qu’une petite nation prospère et sûre d’elle-même peut encore résister à Bruxelles.

Ces deux interprétations sont intéressées et, surtout, erronées.

L’Islande n’a pas rejeté l’Europe. Elle n’a pas non plus voté en faveur de l’abandon des règles européennes, de la fermeture de ses frontières ou de la récupération d’une souveraineté prétendument perdue. Ce que les Islandais ont choisi, c’est de préserver leur relation actuelle avec l’Union européenne : une relation caractérisée par une intégration économique et juridique extrêmement profonde, mais sans participation pleine et entière à ses institutions politiques.

Le résultat ne constitue donc ni un échec de l’UE ni une victoire des soi-disants « souverainistes ». Il révèle quelque chose de bien plus intéressant : l’Europe fonctionne déjà selon différents niveaux d’intégration, même si elle refuse encore de reconnaître cette réalité comme un modèle politique cohérent.

Ce sur quoi les Islandais ont réellement voté

Il convient de commencer par la question posée aux électeurs, car ce ne serait certainement pas le premier débat européen à s’ouvrir avant même que quiconque ait lu le bulletin de vote.

L’Islande n’a pas voté pour savoir si elle devait adhérer immédiatement à l’Union européenne. Elle a voté pour savoir s’il fallait rouvrir les négociations d’adhésion qui avaient été suspendues depuis plus d’une décennie. La victoire de la campagne du « non » a été, avant tout, une décision contre le changement — une décision de préserver le statu quo.

Et qu’implique ce statu quo ? L’Islande fait partie de l’Espace économique européen (EEE), participe au marché unique et accepte la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes. Elle fait également partie de l’espace Schengen et intègre dans son ordre juridique interne une part considérable de la législation européenne relative au marché intérieur.

Elle ne participe toutefois ni à la politique agricole commune, ni à l’union douanière, ni à l’union monétaire, ni — ce qui est le plus important pour ses intérêts nationaux — à la politique commune de la pêche.

Les Islandais n’ont pas choisi l’isolement. Ils ont préféré une relation qui leur offre la plupart des avantages de l’intégration européenne tout en leur laissant une plus grande autonomie dans plusieurs domaines qu’ils jugent essentiels.

Le paradoxe démocratique de l’EEE

Le modèle choisi par l’Islande a un coût que les défenseurs de la souveraineté nationale ont tendance à passer sous silence. En tant que membre de l’EEE, le pays doit mettre en œuvre un ensemble important de règles européennes, contribuer financièrement à divers programmes et accepter des mécanismes de surveillance communs. Il peut tenter d’influencer la législation au cours de son élaboration, mais il ne dispose pas du droit de vote lors de son adoption.

L’Islande fait partie du marché unique, mais ne relève pas des institutions qui en fixent la plupart des règles.

Il est donc curieux de voir certains « patriotes » déformer ce résultat et le présenter comme un acte d’émancipation démocratique vis-à-vis de Bruxelles. L’EEE — un système dans le cadre duquel les pays se conforment à des règles sans participer pleinement à leur adoption — ressemble déjà à la caricature antidémocratique qu’ils attribuent habituellement à l’Union européenne elle-même.

L’adhésion aurait obligé l’Islande à céder des compétences supplémentaires, mais elle lui aurait également permis d’être représentée au Parlement européen, d’obtenir un siège au Conseil, de nommer un commissaire et de participer officiellement au processus législatif. L’Islande serait ainsi passée de la simple mise en œuvre de nombreuses règles européennes depuis l’extérieur à une participation active à leur élaboration depuis l’intérieur.

Il ne s’agit donc pas d’un choix entre soumission et indépendance. Il s’agit d’un compromis entre influence et autonomie. L’Islande a choisi de sacrifier une partie de la première pour préserver davantage de la seconde dans les domaines qu’elle juge essentiels.

La pêche explique mieux ce résultat que Bruxelles

La pêche occupe une place centrale dans ce raisonnement. Pour l’Islande, la pêche n’est pas simplement une activité économique parmi d’autres. Elle constitue un élément déterminant de la prospérité, de l’histoire et de l’identité nationale du pays.

L’Islande a mené trois « guerres de la morue » contre le Royaume-Uni — et les a remportées. Il y a plusieurs décennies, la Royal Navy a pu constater de manière très concrète à quel point les Islandais prennent au sérieux le contrôle de leurs zones de pêche. Il serait déraisonnable de s’attendre à ce qu’ils renoncent facilement à cette autorité.

La décision islandaise reflète donc davantage une évaluation pragmatique des coûts et des avantages qu’une révolte idéologique contre l’Union européenne. L’accord actuel offre un accès au marché européen et de nombreuses possibilités de coopération, tout en maintenant la pêche et d’autres questions importantes en dehors du cadre de l’UE.

C’est une solution imparfaite, mais c’est souvent le cas des accords politiques sérieux. L’Islande ne profite pas de tous les avantages sans accepter d’obligations, comme le déplorent certains europhiles, et ne conserve pas non plus sa souveraineté entièrement intacte, comme s’en réjouissent certains eurosceptiques. Elle a accepté un compromis qu’elle juge, pour l’instant, avantageux.

La souveraineté ne signifie pas l’absence d’obligations

Une partie de la confusion provient d’une conception naïve de la souveraineté. On en parle comme s’il s’agissait d’un objet qu’un État possède dans son intégralité ou perd à jamais. Or, tout accord international implique d’accepter des obligations et de limiter certaines lignes de conduite.

Un membre de l’OTAN prend des engagements qui ne lient pas un État neutre. Un pays qui signe un accord de libre-échange limite sa capacité à imposer des droits de douane. Même les relations diplomatiques reposent sur des règles, des obligations réciproques et des contraintes.

La question qui se pose n’est pas de savoir si la liberté nationale est restreinte, car elle l’est toujours. La question est de savoir qui impose ces restrictions, dans quel but, selon quelles procédures, en échange de quels avantages, et avec quelles possibilités de révision.

D’un point de vue démocratique, le problème posé par l’EEE ne réside pas dans le fait qu’il impose des obligations. Il tient plutôt au fait qu’il dissocie en partie le respect des règles de la représentation : l’Islande accepte de nombreuses règles européennes, mais dispose de moins d’instruments pour participer à leur adoption que n’importe quel autre État membre de l’UE.

L’intégration européenne comporte déjà plusieurs niveaux

Le cas de l’Islande montre que l’Europe ne constitue pas un espace institutionnel unique et homogène. Certains États membres de l’UE utilisent l’euro, tandis que d’autres n’y ont pas recours. La plupart font partie de l’espace Schengen, bien qu’il subsiste des exceptions. L’Islande et la Norvège font partie du marché unique par le biais de l’EEE. La Suisse entretient un réseau complexe d’accords bilatéraux. La Turquie a conclu une union douanière avec l’UE. Le Royaume-Uni a établi une relation plus distante à la suite du Brexit.

L’Europe fonctionne déjà selon un système de cercles qui se recoupent, composés de droits, d’obligations et de participation institutionnelle. Ce qui lui manque, c’est la volonté de reconnaître cette réalité comme un principe politique stable.

Il ne s’agit pas tout à fait d’une Europe « à plusieurs vitesses ». Cette expression suppose que tous les pays se dirigent vers la même destination, bien qu’à un rythme différent. L’Islande ne s’achemine pas lentement vers l’adhésion. Elle a choisi une autre destination. La Norvège n’attend pas son tour. La Suisse non plus.

Il serait plus juste de parler d’une Europe à plusieurs niveaux.

En son cœur pourrait subsister un groupe d’États œuvrant en faveur d’une intégration politique, monétaire et budgétaire plus poussée. Autour d’eux se trouveraient d’autres membres bénéficiant de dérogations permanentes dans certains domaines. Au-delà d’eux pourrait se dessiner une communauté économique et de sécurité composée de pays acceptant des obligations bien définies sans adhérer pleinement aux institutions politiques de l’Union. Enfin, l’UE pourrait établir des partenariats spécifiques avec des États étroitement liés à l’Europe pour des raisons économiques ou stratégiques.

Une alternative pour une Union plus grande et plus diversifiée

Un tel modèle pourrait s’avérer particulièrement utile alors que l’Union se heurte aux limites d’un nouvel élargissement. Une Union européenne comptant plus de trente États ne peut raisonnablement exiger des niveaux d’intégration identiques de la part de pays dont l’histoire, l’économie, les préoccupations en matière de sécurité et la culture politique diffèrent profondément.

Le Portugal et la Pologne n’ont pas la même vision du monde atlantique. La Finlande et l’Espagne ne sont pas confrontées au même contexte sécuritaire. L’Irlande, la Grèce, la Hongrie et l’Estonie n’ont pas d’intérêts économiques ou démographiques interchangeables.

Les institutions uniformisées n’éliminent pas ces différences. Souvent, elles se contentent de transférer les conflits qui en découlent à un niveau où il devient plus difficile d’y remédier par des moyens démocratiques.

Une structure à plusieurs niveaux pourrait élargir la coopération européenne sans que chaque partenariat ne devienne automatiquement un argument en faveur d’une adhésion future ou d’une centralisation accrue. Elle pourrait également mettre fin au faux dilemme entre l’isolement national et la soumission à une union toujours plus étroite.

Chaque pays pourrait adopter un niveau d’intégration stable, adapté à ses intérêts et à ses préférences démocratiques. Il faudrait toutefois exposer en toute honnêteté les coûts liés à chaque niveau d’intégration. L’accès au marché unique impliquerait l’acceptation de règles communes, de contributions financières et de mécanismes de contrôle. Une plus grande autonomie se ferait au prix d’une réduction du pouvoir de décision.

L’exemple islandais démontre précisément qu’il n’existe pas de solutions miracles.

La leçon britannique

Le Royaume-Uni pourrait trouver de nouvelles perspectives dans le cadre d’un tel système. Une relation inspirée de l’EEE pourrait lui permettre de retrouver un accès plus large au marché européen sans pour autant nécessiter une réintégration officielle au sein de l’Union.

En contrepartie, la Grande-Bretagne devrait accepter la libre circulation, un corpus législatif européen considérable, des contributions financières et une supervision institutionnelle. Elle ne retrouverait pas son droit de vote sur les règles qu’elle serait tenue de respecter.

En d’autres termes, cela aboutirait à une situation remarquablement similaire à tout ce que les partisans du Brexit avaient promis d’éviter. Il serait ironique que l’aboutissement de la souveraineté britannique consiste à se conformer aux règles européennes sans participer à leur adoption.

Une Europe à plusieurs niveaux offrirait davantage d’alternatives au Royaume-Uni, mais cela n’effacerait pas les conséquences du Brexit. Londres ne peut raisonnablement prétendre bénéficier à la fois d’un accès, d’une influence et d’exemptions. Plus ses relations avec le marché européen sont étroites, plus ses obligations sont importantes.

La situation géographique de la Grande-Bretagne n’a pas changé en 2016. Toute tentative sérieuse visant à approfondir ses relations économiques avec l’Europe obligera le pays à faire face aux compromis que la campagne en faveur du Brexit s’est tant efforcée de dissimuler.

Une opportunité pour le Canada et l’Europe atlantique

Un ordre européen à plusieurs niveaux ne doit pas nécessairement s’arrêter aux frontières géographiques du continent. La manière dont Donald Trump traite ses alliés traditionnels — et le Canada en particulier — a rendu les formes intermédiaires d’alignement international de plus en plus pertinentes.

Le Canada ne peut pas adhérer à l’EEE, qui a été conçu pour les membres européens de l’Association européenne de libre-échange. Il pourrait toutefois établir des relations bien plus étroites avec l’UE dans les domaines de la défense, de l’énergie, de la technologie, des minéraux essentiels, des infrastructures stratégiques et de la mobilité. L’Accord économique et commercial global (AECG) offre déjà une base sur laquelle une telle coopération pourrait être développée.

Cela conférerait au projet européen une dimension atlantique s’étendant au-delà de ses frontières officielles. Le renforcement des relations avec le Canada aiderait également l’Union européenne à se comporter moins comme une entité soumise à la dépendance réglementaire, prise entre les États-Unis et la Chine, et davantage comme une puissance intermédiaire de premier plan disposant de son propre réseau de partenaires stratégiques.

Un tel dispositif ne ferait pas du Canada un pays européen ni ne lui permettrait de participer aux institutions destinées aux États européens. C’est précisément là tout l’intérêt d’un modèle à plusieurs niveaux : les pays pourraient coopérer étroitement dans certains domaines sans prétendre que toute relation doive nécessairement déboucher sur une adhésion à l’Union européenne.

Le besoin croissant du Canada de diversifier ses relations stratégiques offre une opportunité que l’Europe ne devrait pas négliger. L’UE pourrait attirer un allié occidental proche dans sa sphère d’influence économique et sécuritaire sans pour autant recourir à la fiction juridique d’une adhésion future.

Une Europe à plusieurs niveaux ne se tournerait donc pas uniquement vers l’Est ou vers les Balkans, mais également vers l’Atlantique Nord, ce qui pourrait la mettre en concurrence directe avec les ambitions américaines dans l’hémisphère occidental.

L’Ukraine et la tentation suicidaire d’un élargissement sans fin

Une Europe à plusieurs niveaux pourrait néanmoins faire l’objet d’une utilisation imprudente. L’exemple le plus évident — et, malheureusement, le plus plausible — serait peut-être la mise en place d’une « pseudo-adhésion » de l’Ukraine, en tant qu’étape préliminaire vers une adhésion à part entière.

La volonté de l’Ukraine de se rapprocher de l’Occident est compréhensible. Elle se bat pour sa survie face à la Russie et considère son adhésion aux institutions occidentales comme une garantie d’indépendance et de sécurité. Mais ce qui est rationnel du point de vue de Kiev ne l’est pas nécessairement de celui de l’Europe.

L’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne ferait entrer au cœur même de l’ordre politique européen un conflit territorial non résolu, des coûts de reconstruction colossaux, une faiblesse institutionnelle, un effondrement démographique, des perturbations agricoles et une confrontation permanente avec la Russie. Elle transformerait également toute future escalade aux frontières de l’Ukraine en une crise interne à l’Europe.

Pour l’Union européenne, s’engager sur la voie de l’adhésion de l’Ukraine ne serait pas un acte de courage stratégique. Cela pourrait s’apparenter à un suicide stratégique.

L’Europe peut soutenir la souveraineté de l’Ukraine, entretenir des relations commerciales avec elle, contribuer à sa reconstruction, coopérer dans le domaine de l’énergie et lui apporter une aide en matière de sécurité, mais sans l’admettre au sein de l’Union. La solidarité n’implique pas nécessairement l’adhésion, tout comme l’opposition à l’agression russe n’oblige pas l’Europe à assumer des responsabilités illimitées et permanentes.

Un système à plusieurs niveaux devrait donc offrir à l’Ukraine un partenariat extérieur clairement défini, plutôt qu’une voie déguisée vers l’adhésion. Cette distinction est essentielle. L’intégration progressive ne doit pas devenir un artifice rhétorique par lequel les dirigeants européens font avancer une politique dont les citoyens n’ont jamais sérieusement débattu et dont ils ont à peine commencé à évaluer les conséquences.

L’objectif d’un ordre européen souple devrait être de fixer des limites durables, et non de masquer leur absence.

La Turquie et l’importance d’une relation sincère

La Turquie pose un problème similaire, mais distinct. Sa candidature, qui dure depuis des décennies, a permis de maintenir l’illusion d’une convergence malgré des signes de plus en plus manifestes de divergences politiques et stratégiques.

Un système à plusieurs niveaux pourrait remplacer cette illusion par une relation plus honnête, fondée sur le commerce, la sécurité, les migrations et les intérêts régionaux communs. La Turquie pourrait rester un partenaire européen important sans que l’une ou l’autre des parties ne prétende que l’adhésion à part entière est imminente.

Le même principe devrait s’appliquer à l’Ukraine. Tous les voisins d’importance stratégique ne doivent pas nécessairement devenir membres, et tout refus d’adhésion ne constitue pas pour autant un abandon. Parfois, un partenariat durable en dehors de l’Union est plus responsable qu’un processus d’adhésion motivé par des considérations sentimentales, la panique géopolitique ou l’inertie institutionnelle.

Une Union avec des partenaires de l’Atlantique… et des frontières défendables

Le référendum islandais laisse entrevoir un ordre européen composé de plusieurs niveaux : l’UE elle-même, ses États membres bénéficiant d’exceptions permanentes, l’EEE, des accords bilatéraux tels que celui conclu avec la Suisse, l’union douanière turque et des partenariats stratégiques externes.

Le Canada pourrait devenir un partenaire atlantique important au sein de cette constellation plus large. L’Ukraine et la Turquie pourraient se voir proposer des relations substantielles, mais clairement externes. La Grande-Bretagne pourrait négocier un accès plus étroit si elle acceptait les obligations correspondantes. L’Islande et la Norvège pourraient conserver leur équilibre actuel entre intégration et autonomie.

Il ne s’agirait pas d’une Europe à plusieurs vitesses, car tous les pays ne se dirigeraient pas vers la même destination. Ce serait une Europe capable de faire la distinction entre l’adhésion et le partenariat — et entre la coopération et l’absorption.

Pour qu’un tel modèle fonctionne, l’UE devrait renoncer à l’idée selon laquelle toute relation étroite correspond à un processus d’adhésion inachevé. L’intégration doit pouvoir s’arrêter. Un pays devrait pouvoir coopérer étroitement avec l’Europe sans qu’on lui fasse valoir que l’histoire l’oblige, à terme, à rejoindre cette même structure politique.

L’unité ne signifie pas l’uniformité

Le « non » de l’Islande ne signifie pas que les nations européennes doivent retrouver leur indépendance vis-à-vis de Bruxelles. L’Islande est déjà profondément intégrée à l’ordre économique et juridique européen. Cela ne prouve pas non plus que l’adhésion à l’UE soit nécessairement préférable : les Islandais ont estimé que le fait de conserver le contrôle sur la pêche et d’autres domaines compensait leur absence de droit de vote sur de nombreuses règles du marché unique.

La leçon à en tirer est plus modeste, mais d’autant plus utile. L’Europe peut s’adapter à différentes formes d’intégration sans considérer chaque exception comme un échec ni chaque relation extérieure comme une étape temporaire sur la voie de l’adhésion.

Ces alternatives doivent toutefois être présentées en toute honnêteté. Un pays qui participe au marché unique sans appartenir à l’Union n’échappe pas aux règles européennes : il les applique tout en disposant d’une moindre capacité à les façonner. Présenter cet arrangement comme une grande victoire pour la souveraineté revient à passer sous silence la partie la plus importante de l’accord.

L’Islande n’a pas rejeté l’Europe. Elle a choisi une manière particulière d’y appartenir, avec des avantages et des coûts clairement identifiables. Sa décision ne remet pas en cause la valeur de l’intégration européenne. Elle montre que cette intégration s’organise déjà à différents niveaux.

L’Europe a besoin de la souplesse nécessaire pour rapprocher certains pays. Elle a également besoin de la confiance nécessaire pour décider où l’élargissement doit s’arrêter.

L’Europe a besoin d’unité, mais elle n’a pas nécessairement besoin d’uniformité. C’est précisément pour cette raison qu’elle doit cesser de confondre diversité institutionnelle et échec politique.