Subscribe
Нито европейско поражение, нито победа на суверенистите
Референдумът в Исландия беше тълкуван като поредния епизод в безкрайната борба между еврофилите и евроскептиците. За първите решението да не се възобновяват преговорите за присъединяване представлява поражение за европейския проект. За вторите — много от които се самопровъзгласяват за „патриоти“ — това доказва, че една малка, просперираща и самоуверена нация все още може да се противопостави на Брюксел.
И двете тълкувания са егоистични и, което е по-важно, погрешни.
Исландия не е отхвърлила Европа. Нито пък е гласувала за отказ от европейските правила, за затваряне на границите си или за възстановяване на някакъв предполагаем загубен суверенитет. Исландците са избрали да запазят сегашните си отношения с Европейския съюз: отношения на изключително дълбока икономическа и правна интеграция, но без пълно участие в политическите му институции.
Следователно резултатът не е нито провал на ЕС, нито победа за така наречените „суверенисти“. Той разкрива нещо много по-интересно: Европа вече функционира на различни нива на интеграция, макар че все още отказва да признае тази реалност като цялостен политически модел.
За какво всъщност гласуваха исландците
Струва си да започнем с въпроса, зададен на избирателите, защото това едва ли би бил първият европейски дебат, който започва, преди някой да е прочел избирателния бюлетин.
Исландия не гласува за това дали да се присъедини незабавно към Европейския съюз. Тя гласува за това дали да възобнови преговорите за присъединяване, които бяха преустановени преди повече от десетилетие. Победата на кампанията за „не“ беше преди всичко решение срещу промяната — решение за запазване на статуквото.
И какво означава това статукво? Исландия е член на Европейското икономическо пространство (ЕИП), участва в единния пазар и признава свободното движение на стоки, услуги, капитали и хора. Тя също така е част от Шенгенското пространство и е въвела в своята вътрешна правна система значителна част от европейското законодателство, отнасящо се до вътрешния пазар.
Тя обаче не участва в Общата селскостопанска политика, митническия съюз, валутния съюз, нито — което е най-важно за националните ѝ интереси — в Общата политика в областта на рибарството.
Исландците не са избрали изолацията. Те са предпочели модел, който им осигурява повечето предимства на европейската интеграция, като същевременно им дава по-голяма автономия в редица области, които те считат за съществени.
Демократичният парадокс на ЕИП
Моделът, избран от Исландия, е свързан с цена, която привържениците на националния суверенитет често пропускат да споменат. Като член на ЕИП страната трябва да прилага значителен обем европейски правила, да участва финансово в различни програми и да приема общите надзорни механизми. Тя може да се опита да окаже влияние върху законодателството по време на неговото изготвяне, но няма право на глас при приемането му.
Исландия е част от единния пазар, но не участва в институциите, които определят голяма част от неговите правила.
Затова е любопитно да се наблюдава как някои „патриоти“ изкривяват резултата и го представят като акт на демократично освобождение от Брюксел. ЕИП — система, в рамките на която държавите спазват правилата, без да участват пълноценно в тяхното приемане — вече прилича на антидемократичната карикатура, която те обикновено приписват на самия Европейски съюз.
Членството би наложило на Исландия да сподели допълнителни правомощия, но също така би ѝ осигурило представителство в Европейския парламент, място в Съвета, комисар и официално участие в законодателния процес. Исландия би преминала от прилагането на много европейски правила отвън към съучастие в тяхното изготвяне отвътре.
Следователно това не е избор между подчинение и независимост. Става дума за компромис между влияние и автономия. Исландия е избрала да пожертва част от първото, за да запази повече от второто в области, които счита за жизненоважни.
Риболовът обяснява резултата по-добре от Брюксел
Риболовът заема централно място в тази преценка. За Исландия риболовът не е просто още една икономическа дейност. Той е решаващ елемент от просперитета, историята и националната идентичност на страната.
Исландия е водила три „войни за треската“ срещу Обединеното кралство — и ги е спечелила. Преди десетилетия Кралският флот получи доста конкретно обяснение колко сериозно исландците възприемат контрола над своите риболовни зони. Би било неразумно да се очаква, че те ще се откажат лесно от тази власт.
Следователно решението на Исландия е по-скоро израз на прагматична оценка на разходите и ползите, отколкото на идеологически бунт срещу Европейския съюз. Настоящата договореност осигурява достъп до европейския пазар и широки възможности за сътрудничество, като в същото време риболовът и други важни въпроси остават извън рамката на ЕС.
Това е несъвършено решение, но сериозните политически споразумения обикновено са такива. Исландия нито се възползва от всички предимства, без да поема задължения – както се оплакват някои еврофили, нито запазва суверенитета си напълно непокътнат – както се радват някои евроскептици. Тя е приела компромис, който за момента счита за изгоден.
Суверенитетът не означава липса на задължения
Част от объркването произтича от детско разбиране за суверенитета. За него се говори, сякаш е нещо, което държавата или притежава в пълна степен, или губи завинаги. А всъщност всяко международно споразумение изисква поемането на задължения и ограничаването на определени действия.
Членът на НАТО поема задължения, които не са задължителни за една неутрална държава. Страната, която подписва споразумение за свободна търговия, ограничава възможността си да налага мита. Дори дипломатическите отношения се основават на правила, взаимни задължения и ограничения.
Важният въпрос не е дали националната свобода е ограничена, защото тя винаги е такава. Въпросът е кой налага тези ограничения, с каква цел, чрез какви процедури, в замяна на какви ползи и с каква възможност за преразглеждане.
От демократична гледна точка проблемът с ЕИП не е в това, че той налага задължения. Проблемът е, че той донякъде разделя спазването на правилата от представителството: Исландия приема множество европейски правила, но разполага с по-малко инструменти за участие в тяхното приемане, отколкото която и да е друга държава-членка на ЕС.
Европейската интеграция вече има няколко нива
Примерът с Исландия показва, че Европа не е единно и хомогенно институционално пространство. Някои държави-членки на ЕС използват еврото, докато други – не. Повечето участват в Шенгенското пространство, макар че все още има изключения. Исландия и Норвегия са част от единния пазар чрез ЕИП. Швейцария поддържа сложна мрежа от двустранни споразумения. Турция има митнически съюз с ЕС. Обединеното кралство е изградило по-дистанцирани отношения след Брекзит.
Европа вече функционира чрез припокриващи се кръгове от права, задължения и институционално участие. Това, което ѝ липсва, е готовността да признае тази реалност като стабилен политически принцип.
Това не е точно „Европа на различни скорости“. Този израз предполага, че всяка държава се движи към една и съща цел, макар и с различно темпо. Исландия не напредва бавно към членство. Тя е избрала друга цел. Норвегия не чака своя ред. Нито пък Швейцария.
Би било по-точно да се говори за Европа, състояща се от различни слоеве.
В центъра му би могла да остане група от държави, стремящи се към по-дълбока политическа, парична и фискална интеграция. Около тях биха се намирали други членове с постоянни изключения в конкретни области. Отвъд тях би могла да съществува икономическа и сигурностна общност, съставена от държави, които приемат определени задължения, без да се присъединяват напълно към политическите институции на Съюза. Накрая, ЕС би могъл да установи конкретни партньорства с държави, тясно свързани с Европа по икономически или стратегически причини.
Алтернатива за по-голям и по-разнообразен съюз
Такъв модел би могъл да се окаже особено полезен, тъй като Съюзът се сблъсква с ограниченията на по-нататъшното разширяване. ЕС с повече от тридесет държави-членки не може реалистично да изисква еднакви нива на интеграция от страни с коренно различна история, икономика, проблеми, свързани със сигурността, и политическа култура.
Португалия и Полша не разглеждат атлантическия свят от една и съща гледна точка. Финландия и Испания не се сблъскват със същата обстановка в областта на сигурността. Ирландия, Гърция, Унгария и Естония нямат еднакви икономически или демографски интереси.
Унифицираните институции не премахват тези различия. Често те просто прехвърлят възникващите конфликти на ниво, на което демократичното им разрешаване става по-трудно.
Многослойна структура би могла да разшири европейското сътрудничество, без всяко партньорство да се превръща автоматично в аргумент за евентуално присъединяване или по-нататъшна централизация. Тя би могла също така да сложи край на фалшивия избор между национална изолация и подчинение на все по-тесен съюз.
Всяка страна би могла да приеме стабилна степен на интеграция, съобразена с нейните интереси и демократични предпочитания. Но разходите, свързани с всеки етап, би трябвало да бъдат честно посочени. Достъпът до единния пазар би изисквал приемане на общи правила, финансови вноски и механизми за надзор. По-голямата автономия би била на цената на намалена правомощност при вземането на решения.
Примерът с Исландия ясно показва, че няма никакви „магически“ решения.
Урокът от Великобритания
Обединеното кралство би могло да открие нови възможности в рамките на такава система. Взаимоотношения, вдъхновени от ЕИП, биха могли да възстановят по-широк достъп до европейския пазар, без да се налага официално повторно приемане в Съюза.
В замяна Великобритания ще трябва да приеме свободното движение, значителен обем законодателство на ЕС, финансови вноски и институционален надзор. Тя няма да си възвърне правото на глас по отношение на правилата, които е длъжна да спазва.
С други думи, това би довело до нещо, което до голяма степен прилича на всичко онова, от което привържениците на „Брекзит“ обещаха да се избавят. Би било иронично, ако върхът на британския суверенитет се състоеше в спазването на европейските правила, без да се участва в тяхното приемане.
Една многослойна Европа би предложила на Обединеното кралство повече алтернативи, но това няма да премахне последствията от Брекзит. Лондон не може разумно да изисква едновременно достъп, влияние и изключения. Колкото по-тесни са връзките му с европейския пазар, толкова по-големи са съответните му задължения.
Географията на Великобритания не се промени през 2016 г. Всеки сериозен опит за задълбочаване на икономическите ѝ отношения с Европа ще наложи на страната да се изправи пред компромисите, които кампанията за „Брекзит“ се опита толкова упорито да скрие.
Възможностите за Канада и Европа в Атлантическия регион
Един многопластов европейски ред не е задължително да се ограничава до географските граници на континента. Начинът, по който Доналд Тръмп се отнася към традиционните съюзници — и по-специално към Канада — прави междинните форми на международно обединение все по-актуални.
Канада не може да се присъедини към ЕИП, който е създаден за европейските членове на Европейската асоциация за свободна търговия. Тя обаче би могла да изгради много по-тесни отношения с ЕС в областите на отбраната, енергетиката, технологиите, критичните минерали, стратегическата инфраструктура и мобилността. Всеобхватното икономическо и търговско споразумение (CETA) вече предоставя основа, върху която такова сътрудничество би могло да бъде разширено.
Това би придало на европейския проект атлантическо измерение, простиращо се отвъд неговите официални граници. По-тесните връзки с Канада биха помогнали също така на ЕС да се държи по-малко като регулаторна зависимост, заклещена между Съединените щати и Китай, и повече като сериозна средна сила със собствена мрежа от стратегически партньори.
Подобна договореност няма да превърне Канада в европейска държава, нито ще ѝ предостави право на участие в институциите, създадени за европейските държави. Именно в това се състои смисълът на многостепенния модел: страните биха могли да си сътрудничат тясно в избрани области, без да претендират, че всяко сътрудничество трябва да завърши с членство в ЕС.
Нарастващата нужда на Канада да разнообрази стратегическите си отношения създава възможност, която Европа не бива да пренебрегва. ЕС би могъл да привлече близък западен съюзник в своята икономическа и сигурностна орбита, без да се ангажира с правната фикция за евентуално членство.
Една многопластова Европа би погледнала следователно не само на изток или към Балканите, но и към Северния Атлантик — което потенциално би я поставило в пряка конкуренция с американските амбиции в Западната полусфера.
Украйна и самоубийственото изкушение на безкрайното разширяване
Въпреки това една многослойна Европа би могла да бъде използвана безразсъдно. Може би най-ясният — и, за съжаление, най-вероятният — пример би бил измислянето на псевдоприсъединяване на Украйна като предварителна стъпка към пълноправно членство.
Желанието на Украйна да се обвърже със Запада е разбираемо. Тя се бори за оцеляването си срещу Русия и разглежда членството в западните институции като гаранция за независимост и сигурност. Но това, което е рационално от гледна точка на Киев, не е непременно рационално и от гледна точка на Европа.
Приемането на Украйна в Европейския съюз би довело до навлизането в сърцевината на европейския политически ред на един нерешен териториален конфликт, огромни разходи за възстановяване, институционална слабост, демографски колапс, сътресения в селското стопанство и постоянна конфронтация с Русия. Освен това това би превърнало всяко бъдещо ескалиране на напрежението по границите на Украйна във вътрешна европейска криза.
За ЕС поемането по пътя към членството на Украйна не би било акт на стратегическа смелост. Това би могло да се превърне в стратегическо самоубийство.
Европа може да подкрепи суверенитета на Украйна, да търгува с нея, да допринесе за възстановяването ѝ, да сътрудничи в областта на енергетиката и да предложи помощ в областта на сигурността, но без да я приема в Съюза. Солидарността не изисква членство, точно както противопоставянето на руската агресия не изисква от Европа да поема неограничени и постоянни задължения.
Ето защо многостепенната система следва да предложи на Украйна ясно определено външно партньорство, а не прикрит път към присъединяване. Разграничението е от съществено значение. Постепенната интеграция не трябва да се превърне в реторичен похват, чрез който европейските лидери прокарват политика, която гражданите никога не са обсъждали сериозно и чиито последствия едва сега започват да преценяват.
Целта на една гъвкава европейска система трябва да бъде установяването на устойчиви ограничения, а не прикриването на липсата им.
Турция и значението на честните отношения
Турция представлява сходна, но различна проблема. Нейната продължаваща вече десетилетия кандидатура поддържа илюзията за сближаване, въпреки нарастващите доказателства за политически и стратегически различия.
Една многостепенна система би могла да замени тази илюзия с по-искрени отношения, основани на търговия, сигурност, миграция и общи регионални интереси. Турция би могла да остане важен европейски партньор, без никоя от страните да се преструва, че пълноправното членство е на прага.
Същият принцип трябва да важи и за Украйна. Не всеки стратегически важен съсед трябва да стане член, а не всеки отказ за членство означава изоставяне. Понякога едно трайно партньорство извън Съюза е по-отговорно от процес на присъединяване, движен от емоции, геополитическа паника или институционална инерция.
Съюз с атлантическите партньори… и защитими граници
Референдумът в Исландия сочи към европейска структура, състояща се от няколко нива: самият ЕС, неговите членки с постоянни изключения, ЕИП, двустранни споразумения като това със Швейцария, митническият съюз с Турция и външни стратегически партньорства.
Канада би могла да се превърне във важен партньор от Атлантическия регион в рамките на тази по-широка конфигурация. На Украйна и Турция биха могли да бъдат предложени значителни, но ясно определени външни отношения. Великобритания би могла да договори по-тесен достъп, ако приеме съответните задължения. Исландия и Норвегия биха могли да запазят настоящия си баланс между интеграция и автономия.
Това няма да бъде Европа с различни темпове, защото не всяка държава ще се движи към една и съща цел. Това ще бъде Европа, способна да прави разграничение между членство и партньорство — и между сътрудничество и поглъщане.
За да може такъв модел да функционира, ЕС би трябвало да се откаже от предпоставката, че всяка тясна връзка представлява незавършен процес на присъединяване. Интеграцията трябва да може да бъде преустановена. Дадена страна трябва да има възможност да сътрудничи тясно с Европа, без да ѝ се внушава, че историята изисква в крайна сметка тя да се присъедини към същата политическа структура.
Единството не означава еднообразие
„Не“-то на Исландия не доказва, че европейските нации трябва да си възвърнат независимостта от Брюксел. Исландия вече е дълбоко интегрирана в европейския икономически и правен ред. То също така не доказва, че членството в ЕС е непременно по-добро: исландците са стигнали до заключението, че запазването на контрола върху риболова и други въпроси компенсира липсата им на право на глас по много правила на единния пазар.
Урокът е по-скромен, но и по-полезен. Европа може да приеме различни форми на интеграция, без да разглежда всяко изключение като провал или всяко външно отношение като временен етап по пътя към членството.
Тези алтернативи обаче трябва да бъдат описани честно. Държава, която участва в единния пазар, без да е член на Съюза, не се измъква от европейските правила: тя ги прилага, но без да има достатъчно правомощия да ги оформя. Представянето на тази уредба като голяма победа за суверенитета изисква премълчаване на най-важната част от сделката.
Исландия не е отхвърлила Европа. Тя е избрала специфичен начин да бъде част от нея, с ясно различими предимства и разходи. Решението ѝ не поставя под съмнение ценността на европейската интеграция. То показва, че тази интеграция вече е организирана на различни нива.
Европа се нуждае от гъвкавост, за да сближи определени държави. Тя се нуждае и от увереност, за да реши къде трябва да спре разширяването.
Европа се нуждае от единство, но не непременно от еднообразие. Именно затова трябва да спре да бърка институционалното многообразие с политически провал.