Enighet utan likformighet: Vad Islands folkomröstning innebär för Europa

Varken ett europeiskt nederlag eller en seger för suveränitetsförespråkarna

Den isländska folkomröstningen har tolkats som ännu ett avsnitt i den oändliga striden mellan EU-anhängare och EU-skeptiker. För de förstnämnda innebär beslutet att inte återuppta anslutningsförhandlingarna ett bakslag för det europeiska projektet. För de senare – av vilka många kallar sig ”patrioter” – bevisar det att en liten, välmående och självmedveten nation fortfarande kan stå emot Bryssel.

Båda tolkningarna är egennyttiga och, vad som är ännu viktigare, felaktiga.

Island har inte vänt Europe ryggen. Landet har inte heller röstat för att avskaffa europeiska regler, stänga sina gränser eller återfå någon påstådd förlorad suveränitet. Det isländarna har valt är att bevara sin nuvarande relation till Europeiska unionen: en relation som präglas av en oerhört djup ekonomisk och rättslig integration, men utan fullt deltagande i unionens politiska institutioner.

Resultatet är därför varken ett misslyckande för EU eller en seger för de så kallade ”suveränitetsförespråkarna”. Det avslöjar något betydligt mer intressant: Europa fungerar redan genom olika integrationsnivåer, även om man fortfarande vägrar att erkänna denna verklighet som en sammanhängande politisk modell.

Vad islänningarna egentligen röstade om

Det är värt att börja med den fråga som ställs till väljarna, eftersom detta knappast skulle vara den första EU-debatten som inleds innan någon har hunnit läsa valsedeln.

Island röstade inte om huruvida landet skulle ansluta sig till Europeiska unionen omedelbart. Man röstade om huruvida man skulle återuppta anslutningsförhandlingarna, som hade varit avbrutna i mer än ett decennium. Segern för ”nej”-sidan var framför allt ett beslut mot förändring – ett beslut att bevara status quo.

Och vad innebär detta status quo? Island tillhör Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), deltar i den inre marknaden och accepterar den fria rörligheten för varor, tjänster, kapital och personer. Landet ingår också i Schengenområdet och har införlivat en betydande del av den europeiska lagstiftningen om den inre marknaden i sin inhemska rättsordning.

Landet deltar dock inte i den gemensamma jordbrukspolitiken, tullunionen, den monetära unionen eller – vilket är av största betydelse för dess nationella intressen – den gemensamma fiskeripolitiken.

Islänningarna har inte valt isolering. De har istället valt en relation som ger dem de flesta fördelarna med den europeiska integrationen, samtidigt som den ger dem större självbestämmande inom flera områden som de betraktar som väsentliga.

EES:s demokratiska paradox

Den modell som Island har valt medför kostnader som förespråkarna för nationell suveränitet ofta bortser från. Som medlem i EES måste landet införa ett omfattande regelverk från EU, bidra ekonomiskt till olika program och acceptera gemensamma tillsynsmekanismer. Landet kan försöka påverka lagstiftningen under utarbetandet, men har ingen rösträtt när lagstiftningen antas.

Island ingår i den inre marknaden men står utanför de institutioner som fastställer många av dess regler.

Det är därför märkligt att se hur vissa ”patrioter” förvränger resultatet och framställer det som en demokratisk frigörelse från Bryssel. EES – ett system där länderna följer reglerna utan att fullt ut delta i antagandet av dem – liknar redan den antidemokratiska karikatyr som de vanligtvis tillskriver Europeiska unionen själv.

Ett medlemskap skulle ha inneburit att Island fått avstå ytterligare befogenheter, men det skulle också ha gett landet representation i Europaparlamentet, en plats i rådet, en kommissionär och formellt deltagande i lagstiftningsprocessen. Island skulle ha gått från att genomföra många europeiska regler utifrån till att bidra till att utforma dem inifrån.

Det handlar alltså inte om ett val mellan underkastelse och självständighet. Det är en avvägning mellan inflytande och självbestämmande. Island har valt att offra en del av det förstnämnda för att bevara mer av det sistnämnda i frågor som landet anser vara av avgörande betydelse.

Fisket förklarar resultatet bättre än Bryssel

Fisket spelar en central roll i den här sammanhangen. För Island är fisket inte bara en ekonomisk verksamhet bland många andra. Det är en avgörande del av landets välstånd, historia och nationella identitet.

Island utkämpade tre ”torskkrig” mot Storbritannien – och vann dem. Den brittiska flottan fick för flera decennier sedan en ganska konkret uppvisning av hur allvarligt islänningarna tar kontrollen över sina fiskevatten. Det vore orimligt att förvänta sig att de utan vidare skulle avstå från den makten.

Det isländska beslutet speglar därför snarare en pragmatisk avvägning mellan kostnader och fördelar än en ideologisk revolt mot Europeiska unionen. Den nuvarande ordningen ger tillgång till den europeiska marknaden och omfattande möjligheter till samarbete, samtidigt som fisket och andra viktiga frågor hålls utanför EU:s ramverk.

Det är en ofullkomlig lösning, men det är oftast så med seriösa politiska överenskommelser. Island åtnjuter varken alla fördelar utan att ta på sig skyldigheter, som vissa EU-anhängare klagar över, och behåller inte heller sin suveränitet helt intakt, som vissa EU-skeptiker gläder sig över. Landet har accepterat en kompromiss som det för tillfället anser vara fördelaktig.

Suveränitet innebär inte att man är befriad från skyldigheter

En del av förvirringen beror på en naiv uppfattning om suveränitet. Den diskuteras som om den vore ett objekt som en stat antingen förfogar över i sin helhet eller förlorar för alltid. Men varje internationellt avtal innebär att man måste åta sig skyldigheter och begränsa vissa handlingsalternativ.

En NATO-medlem åtar sig förpliktelser som inte gäller för en neutral stat. Ett land som undertecknar ett frihandelsavtal begränsar sin möjlighet att införa tullar. Även diplomatiska förbindelser bygger på regler, ömsesidiga skyldigheter och begränsningar.

Den avgörande frågan är inte om den nationella friheten begränsas, för det gör den alltid. Frågan är vem som fastställer dessa begränsningar, i vilket syfte, genom vilka förfaranden, i utbyte mot vilka fördelar och med vilka möjligheter till omprövning.

Ur ett demokratiskt perspektiv är problemet med EES inte att det medför skyldigheter. Problemet är att det delvis skiljer efterlevnad från representation: Island accepterar ett stort antal europeiska regler men har färre möjligheter att delta i antagandet av dem än någon annan EU-medlemsstat.

Den europeiska integrationen består redan av flera nivåer

Det isländska fallet visar att Europa inte är ett enda, enhetligt institutionellt område. Vissa EU-medlemsstater använder euron, medan andra inte gör det. De flesta ingår i Schengenområdet, även om det fortfarande finns undantag. Island och Norge ingår i den inre marknaden genom EES. Schweiz upprätthåller ett komplext nätverk av bilaterala avtal. Turkiet har en tullunion med EU. Storbritannien har efter brexit byggt upp ett mer distanserat förhållande.

Europa fungerar redan genom överlappande sfärer av rättigheter, skyldigheter och institutionellt deltagande. Det som saknas är en vilja att erkänna denna verklighet som en stabil politisk princip.

Det här är inte riktigt ett ”Europa i olika hastigheter”. Det uttrycket förutsätter att alla länder är på väg mot samma mål, om än i olika takt. Island rör sig inte långsamt mot ett medlemskap. Landet har valt ett annat mål. Norge väntar inte på sin tur. Det gör inte Schweiz heller.

Det vore mer korrekt att tala om ett Europa med olika skikt.

I dess centrum skulle en grupp stater som strävar efter en djupare politisk, monetär och finanspolitisk integration kunna kvarstå. Runt omkring dem skulle finnas andra medlemsstater med permanenta undantag inom särskilda områden. Utöver dessa skulle det kunna finnas en ekonomisk och säkerhetspolitisk gemenskap bestående av länder som accepterar fastställda skyldigheter utan att fullt ut ansluta sig till unionens politiska institutioner. Slutligen skulle EU kunna inrätta specifika partnerskap med stater som har nära kopplingar till Europa av ekonomiska eller strategiska skäl.

Ett alternativ för en större och mer mångfaldig union

En sådan modell skulle kunna vara särskilt användbar nu när unionen står inför gränserna för ytterligare utvidgning. Ett EU med mer än trettio medlemsstater kan inte rimligen kräva samma integrationsnivåer av länder med så vitt skilda historier, ekonomier, säkerhetsfrågor och politiska kulturer.

Portugal och Polen betraktar inte den atlantiska världen ur samma perspektiv. Finland och Spanien befinner sig inte i samma säkerhetsläge. Irland, Grekland, Ungern och Estland har inte samma ekonomiska eller demografiska intressen.

Enhetliga institutioner undanröjer inte dessa skillnader. Ofta förflyttar de bara de konflikter som uppstår till en nivå där det blir svårare att åtgärda dem på demokratisk väg.

En flernivåstruktur skulle kunna bredda det europeiska samarbetet utan att varje partnerskap automatiskt blir ett argument för ett eventuellt medlemskap eller ytterligare centralisering. Den skulle också kunna sätta punkt för det falska valet mellan nationell isolering och underkastelse under en allt tätare union.

Varje land skulle kunna välja en stabil integrationsnivå som passar dess intressen och demokratiska preferenser. Men kostnaderna för varje nivå skulle behöva redovisas ärligt. Tillträde till den inre marknaden skulle kräva att man accepterar gemensamma regler, ekonomiska bidrag och tillsynsmekanismer. Större självständighet skulle innebära en minskad beslutsrätt.

Exemplet från Island visar just att det inte finns några magiska lösningar.

Den brittiska läxan

Storbritannien skulle kunna finna nya möjligheter inom ramen för ett sådant system. Ett samarbete som bygger på EES-modellen skulle kunna återupprätta ett bredare tillträde till den europeiska marknaden utan att det krävs ett formellt återinträde i unionen.

I gengäld skulle Storbritannien tvingas acceptera fri rörlighet, en omfattande EU-lagstiftning, ekonomiska bidrag och institutionell tillsyn. Landet skulle inte återfå sin rösträtt när det gäller de regler som det var skyldigt att följa.

Med andra ord skulle det leda till något som påfallande liknar just det som Brexit-anhängarna lovade att undvika. Det vore ironiskt om kulmen på den brittiska suveräniteten skulle bestå i att följa europeiska regler utan att vara delaktig i beslutsfattandet kring dem.

Ett Europa med flera nivåer skulle ge Storbritannien fler alternativ, men det skulle inte undanröja konsekvenserna av brexit. London kan inte rimligen kräva tillgång, inflytande och undantag samtidigt. Ju närmare relationen till den europeiska marknaden är, desto större blir de motsvarande skyldigheterna.

Storbritanniens geografi förändrades inte under 2016. Varje seriöst försök att fördjupa landets ekonomiska förbindelser med Europa kommer att kräva att landet ställs inför de avvägningar som Brexit-kampanjen så ihärdigt försökte dölja.

Kanadas och Europas möjligheter vid Atlanten

En flernivåbaserad europeisk ordning behöver inte stanna vid kontinentens geografiska gränser. Donald Trumps bemötande av traditionella allierade – och i synnerhet Kanada – har gjort mellanformer av internationella allianser allt mer relevanta.

Kanada kan inte ansluta sig till EES, som inrättades för de europeiska medlemsländerna i Europeiska frihandelssammanslutningen. Landet skulle dock kunna bygga upp ett betydligt djupare samarbete med EU inom områdena försvar, energi, teknik, kritiska mineraler, strategisk infrastruktur och mobilitet. Det omfattande ekonomi- och handelsavtalet, CETA, utgör redan en grund på vilken ett sådant samarbete skulle kunna utvidgas.

Detta skulle ge det europeiska projektet en atlantisk dimension som sträcker sig bortom dess formella gränser. En starkare relation med Kanada skulle också bidra till att EU i mindre utsträckning framstår som en regleringsberoende aktör som är fastklämd mellan USA och Kina, och i större utsträckning som en seriös medelstor makt med ett eget nätverk av strategiska partner.

En sådan ordning skulle varken göra Kanada till ett europeiskt land eller ge landet rätt att delta i institutioner som är avsedda för europeiska stater. Det är just det som är poängen med en flernivåmodell: länderna skulle kunna samarbeta på djupet inom utvalda områden utan att låtsas att varje samarbete måste leda till EU-medlemskap.

Kanadas växande behov av att diversifiera sina strategiska förbindelser skapar en möjlighet som Europa inte bör förbise. EU skulle kunna dra in en nära västerländsk allierad i sin ekonomiska och säkerhetsmässiga sfär utan att behöva förhålla sig till den juridiska fiktionen om ett eventuellt medlemskap.

Ett Europa med flera nivåer skulle därför inte bara rikta blicken österut eller mot Balkan, utan även mot Nordatlanten – vilket potentiellt skulle kunna sätta det i direkt konkurrens med USA:s ambitioner på västra halvklotet.

Ukraina och den självmordsbenägna frestelsen att ständigt utvidga unionen

Ett Europa med flera nivåer skulle dock kunna utnyttjas på ett oansvarigt sätt. Det kanske tydligaste – och tyvärr mest troliga – exemplet skulle vara att man införde en så kallad pseudoanslutning för Ukraina som ett första steg mot fullt medlemskap.

Ukrainas önskan att knyta sig till väst är förståelig. Landet kämpar för sin överlevnad mot Ryssland och ser ett medlemskap i västerländska institutioner som en garanti för självständighet och säkerhet. Men det som är rationellt ur Kievs perspektiv är inte nödvändigtvis rationellt ur Europas.

Att ta in Ukraina i Europeiska unionen skulle innebära att en olöst territoriell konflikt, enorma återuppbyggnadskostnader, institutionell svaghet, demografisk kollaps, störningar inom jordbruket och en permanent konfrontation med Ryssland infördes i hjärtat av den europeiska politiska ordningen. Det skulle också förvandla varje framtida eskalering vid Ukrainas gränser till en intern europeisk kris.

För EU skulle en utveckling mot ett ukrainskt medlemskap inte vara ett uttryck för strategiskt mod. Det skulle kunna innebära strategiskt självmord.

Europa kan stödja Ukrainas suveränitet, bedriva handel med landet, bidra till återuppbyggnaden, samarbeta på energiområdet och erbjuda säkerhetsstöd, men inte ta emot landet som medlem i unionen. Solidaritet kräver inte medlemskap, precis som motståndet mot den ryska aggressionen inte innebär att Europa måste åta sig obegränsade och permanenta förpliktelser.

Ett flernivåsystem bör därför erbjuda Ukraina ett tydligt definierat externt partnerskap i stället för en förtäckt väg mot anslutning. Denna distinktion är avgörande. En gradvis integration får inte bli ett retoriskt knep som de europeiska ledarna använder för att driva en politik som medborgarna aldrig på allvar har diskuterat och vars konsekvenser de knappt har börjat överväga.

Syftet med en flexibel europeisk ordning bör vara att fastställa hållbara gränser, inte att dölja avsaknaden av sådana.

Turkiet och vikten av en ärlig relation

Turkiet utgör ett besläktat men ändå annorlunda problem. Landets årtionden långa kandidatur har upprätthållit illusionen om konvergens trots allt fler tecken på politisk och strategisk divergens.

Ett flernivåsystem skulle kunna ersätta denna illusion med en mer ärlig relation som bygger på handel, säkerhet, migration och gemensamma regionala intressen. Turkiet skulle kunna förbli en viktig europeisk partner utan att någon av parterna låtsas att ett fullvärdigt medlemskap ligger precis runt hörnet.

Samma princip bör gälla för Ukraina. Inte varje strategiskt viktig granne måste bli medlem, och inte varje avslag på medlemskap innebär att man överger landet. Ibland är ett varaktigt partnerskap utanför unionen ett mer ansvarsfullt val än en anslutningsprocess som drivs av känslor, geopolitisk panik eller institutionell tröghet.

En union med partnerna vid Atlanten… och försvarbara gränser

Den isländska folkomröstningen pekar mot en europeisk ordning som består av flera nivåer: EU självt, dess medlemsstater med permanenta undantag, EES, bilaterala avtal såsom det med Schweiz, den turkiska tullunionen samt externa strategiska partnerskap.

Kanada skulle kunna bli en viktig partner i Atlantregionen inom denna bredare konstellation. Ukraina och Turkiet skulle kunna erbjudas betydande men tydligt externa relationer. Storbritannien skulle kunna förhandla fram närmare tillgång om landet accepterade motsvarande skyldigheter. Island och Norge skulle kunna behålla sin nuvarande balans mellan integration och självständighet.

Detta skulle inte vara ett Europa med olika hastigheter, eftersom inte alla länder skulle vara på väg mot samma mål. Det skulle vara ett Europa som kan skilja mellan medlemskap och partnerskap – och mellan samarbete och uppslukning.

För att en sådan modell ska fungera måste EU överge antagandet att varje nära relation innebär en pågående anslutningsprocess. Integrationen måste kunna avbrytas. Ett land bör kunna samarbeta nära med Europa utan att få höra att historien kräver att det så småningom ansluter sig till samma politiska struktur.

Enighet innebär inte likformighet

Islands ”nej” visar inte att de europeiska länderna måste återta sin självständighet från Bryssel. Island är redan djupt integrerat i den europeiska ekonomiska och rättsliga ordningen. Det bevisar inte heller att EU-medlemskap nödvändigtvis är överlägset: islänningarna har kommit fram till att möjligheten att behålla kontrollen över fisket och andra frågor uppväger deras brist på rösträtt när det gäller många regler för den inre marknaden.

Lärdomen är mer blygsam men samtidigt mer användbar. Europa kan rymma olika former av integration utan att betrakta varje undantag som ett misslyckande eller varje yttre förbindelse som ett tillfälligt steg på vägen mot medlemskap.

Sådana alternativ måste dock beskrivas på ett ärligt sätt. Ett land som deltar i den inre marknaden utan att tillhöra unionen undgår inte de europeiska reglerna: det tillämpar dem, men har mindre inflytande över utformningen av dem. Att framställa denna ordning som en stor seger för suveräniteten innebär att man utelämnar den viktigaste delen av överenskommelsen.

Island har inte vänt Europa ryggen. Landet har valt ett särskilt sätt att vara en del av Europa, med tydligt identifierbara fördelar och nackdelar. Landets beslut ifrågasätter inte värdet av den europeiska integrationen. Det visar att denna integration redan är uppbyggd i olika nivåer.

Europa behöver flexibilitet för att kunna föra vissa länder närmare. Det behöver också självförtroende för att kunna avgöra var utvidgningen måste stanna.

Europa behöver enighet, men det behöver inte nödvändigtvis enhetlighet. Det är just därför som man måste sluta förväxla institutionell mångfald med politiskt misslyckande.