Jedność bez jednolitości: co referendum w Islandii oznacza dla Europy

Ani porażka Europy, ani zwycięstwo zwolenników suwerenności

Islandzkie referendum zostało uznane za kolejny etap niekończącej się rywalizacji między zwolennikami Unii Europejskiej a eurosceptykami. Dla tych pierwszych decyzja o nie wznawianiu negocjacji akcesyjnych stanowi porażkę projektu europejskiego. Dla tych drugich – z których wielu określa się mianem „patriotów” – dowodzi to, że mały, zamożny i pewny siebie naród wciąż potrafi stawić opór Brukseli.

Obie interpretacje są stronnicze, a co ważniejsze – błędne.

Islandia nie odrzuciła Europy. Nie zagłosowała też za porzuceniem europejskich przepisów, zamknięciem granic ani odzyskaniem rzekomo utraconej suwerenności. Islandczycy zdecydowali się zachować swoje obecne stosunki z Unią Europejską: charakteryzujące się niezwykle głęboką integracją gospodarczą i prawną, ale bez pełnego udziału w jej instytucjach politycznych.

Wynik ten nie jest zatem ani porażką UE, ani zwycięstwem tzw. „zwolenników suwerenności”. Ujawnia on coś znacznie ciekawszego: Europa już teraz funkcjonuje w oparciu o różne poziomy integracji, nawet jeśli wciąż nie chce uznać tej rzeczywistości za spójny model polityczny.

O czym tak naprawdę głosowali Islandczycy

Warto zacząć od pytania zadanego wyborcom, ponieważ nie byłaby to zresztą pierwsza debata europejska, która rozpoczęłaby się, zanim ktokolwiek zapoznał się z treścią karty do głosowania.

Islandia nie głosowała nad tym, czy natychmiast przystąpić do Unii Europejskiej. Głosowała nad tym, czy wznowić negocjacje akcesyjne, które były zawieszone od ponad dziesięciu lat. Zwycięstwo kampanii na „nie” było przede wszystkim decyzją przeciwko zmianom – decyzją o zachowaniu dotychczasowego stanu rzeczy.

A na czym polega ten status quo? Islandia należy do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), uczestniczy w jednolitym rynku i akceptuje swobodny przepływ towarów, usług, kapitału i osób. Jest również częścią strefy Schengen i włącza do swojego krajowego porządku prawnego znaczną część europejskiego prawodawstwa dotyczącego rynku wewnętrznego.

Nie uczestniczy ona jednak we Wspólnej Polityce Rolnej, unii celnej, unii walutowej ani – co ma największe znaczenie dla jej interesów narodowych – we Wspólnej Polityce Rybołówstwa.

Islandczycy nie zdecydowali się na izolację. Wybrali relacje, które zapewniają im większość korzyści płynących z integracji europejskiej, a jednocześnie pozostawiają im większą autonomię w kilku obszarach, które uważają za kluczowe.

Paradoks demokratyczny EOG

Model wybrany przez Islandię wiąże się z pewnymi kosztami, o których zwolennicy suwerenności narodowej często milczą. Jako członek EOG kraj ten musi wdrażać znaczny zbiór przepisów europejskich, wnosić wkład finansowy na rzecz różnych programów oraz akceptować wspólne mechanizmy nadzorcze. Może próbować wywierać wpływ na kształtowanie przepisów na etapie ich przygotowywania, ale nie ma prawa głosu podczas ich uchwalania.

Islandia należy do jednolitego rynku, ale pozostaje poza instytucjami, które ustalają wiele jego zasad.

Dlatego też z pewną irytacją obserwuje się, jak niektórzy „patrioci” przekręcają ten wynik i przedstawiają go jako akt demokratycznego wyzwolenia się spod władzy Brukseli. EOG – system, w ramach którego państwa przestrzegają zasad, nie uczestnicząc w pełni w ich uchwalaniu – już teraz przypomina tę antydemokratyczną karykaturę, którą zwykle przypisują samej Unii Europejskiej.

Członkostwo wymagałoby od Islandii przekazania dodatkowych kompetencji, ale zapewniłoby jej również reprezentację w Parlamencie Europejskim, miejsce w Radzie, komisarza oraz formalny udział w procesie legislacyjnym. Islandia przestałaby wówczas jedynie wdrażać wiele unijnych przepisów z zewnątrz, a zaczęłaby współtworzyć je od wewnątrz.

Nie jest to zatem wybór między podporządkowaniem się a niezależnością. Jest to kompromis między wpływami a autonomią. Islandia zdecydowała się poświęcić część tych pierwszych, aby zachować większą część tej drugiej w sprawach, które uważa za kluczowe.

Rybołówstwo lepiej wyjaśnia ten wynik niż Bruksela

Rybołówstwo zajmuje kluczowe miejsce w tej analizie. Dla Islandii rybołówstwo to nie tylko kolejna gałąź gospodarki. Stanowi ono decydujący element dobrobytu kraju, jego historii i tożsamości narodowej.

Islandia stoczyła z Wielką Brytanią trzy „wojny o dorsza” – i wszystkie wygrała. Już kilkadziesiąt lat temu Królewska Marynarka Wojenna przekonała się na własnej skórze, jak poważnie Islandczycy traktują kwestię kontroli nad swoimi łowiskami. Nie można oczekiwać, że zrezygnują z tej kontroli bez walki.

Decyzja Islandii świadczy zatem raczej o pragmatycznej ocenie kosztów i korzyści niż o ideologicznym buntu przeciwko Unii Europejskiej. Obecne porozumienie zapewnia dostęp do rynku europejskiego oraz szerokie możliwości współpracy, pozostawiając jednocześnie rybołówstwo i inne ważne kwestie poza ramami UE.

Nie jest to rozwiązanie idealne, ale tak zazwyczaj bywa w przypadku poważnych porozumień politycznych. Islandia ani nie czerpie wszystkich korzyści bez przyjmowania na siebie zobowiązań – jak narzekają niektórzy euroentuzjaści – ani nie zachowuje swojej suwerenności w pełni nienaruszonej – jak cieszą się niektórzy eurosceptycy. Przyjęła kompromis, który na razie uważa za korzystny.

Suwerenność nie oznacza braku zobowiązań

Część tego zamieszania wynika z infantylnego pojmowania suwerenności. Mówi się o niej tak, jakby była przedmiotem, który państwo albo posiada w całości, albo traci na zawsze. Tymczasem każda umowa międzynarodowa wymaga przyjęcia zobowiązań i ograniczenia pewnych sposobów postępowania.

Państwo członkowskie NATO przyjmuje na siebie zobowiązania, które nie obowiązują państwa neutralnego. Kraj podpisujący umowę o wolnym handlu ogranicza swoją zdolność do nakładania ceł. Nawet stosunki dyplomatyczne opierają się na zasadach, wzajemnych obowiązkach i ograniczeniach.

Istotne nie jest to, czy wolność narodowa podlega ograniczeniom, ponieważ zawsze tak jest. Istotne jest to, kto ustanawia te ograniczenia, w jakim celu, w ramach jakich procedur, w zamian za jakie korzyści oraz z jaką możliwością ich zmiany.

Z demokratycznego punktu widzenia problem z EOG nie polega na tym, że nakłada on obowiązki. Polega on na tym, że częściowo oddziela kwestię przestrzegania przepisów od kwestii reprezentacji: Islandia akceptuje liczne przepisy europejskie, ale dysponuje mniejszą liczbą instrumentów umożliwiających jej udział w procesie ich uchwalania niż jakiekolwiek inne państwo członkowskie UE.

Integracja europejska ma już kilka poziomów

Przykład Islandii pokazuje, że Europa nie jest jednolitą, spójną przestrzenią instytucjonalną. Niektóre państwa członkowskie UE posługują się euro, inne nie. Większość z nich uczestniczy w strefie Schengen, choć istnieją wyjątki. Islandia i Norwegia należą do jednolitego rynku poprzez EOG. Szwajcaria utrzymuje złożoną sieć umów dwustronnych. Turcja pozostaje w unii celnej z UE. Wielka Brytania po brexicie nawiązała bardziej zdystansowane stosunki.

Europa już teraz funkcjonuje w oparciu o nakładające się na siebie sfery praw, obowiązków i udziału instytucji. Brakuje jej jedynie gotowości do uznania tej rzeczywistości za stałą zasadę polityczną.

Nie jest to do końca Europa „różnych prędkości”. To sformułowanie zakłada, że wszystkie kraje zmierzają do tego samego celu, choć w różnym tempie. Islandia nie zmierza powoli w kierunku członkostwa. Wybrała inny cel. Norwegia nie czeka na swoją kolej. Szwajcaria również nie.

Bardziej trafne byłoby mówienie o Europie złożonej z różnych warstw.

W jej centrum mogłaby pozostać grupa państw dążących do głębszej integracji politycznej, walutowej i fiskalnej. Wokół nich znajdowałyby się inne państwa członkowskie, korzystające ze stałych wyłączeń w określonych obszarach. Poza nimi mogłaby istnieć wspólnota gospodarcza i bezpieczeństwa, złożona z krajów, które przyjmują określone zobowiązania, nie przystępując jednak w pełni do instytucji politycznych Unii. Wreszcie UE mogłaby nawiązać konkretne partnerstwa z państwami ściśle powiązanymi z Europą ze względów gospodarczych lub strategicznych.

Alternatywa dla większej i bardziej zróżnicowanej Unii

Taki model mógłby okazać się szczególnie przydatny w sytuacji, gdy Unia napotyka ograniczenia związane z dalszym rozszerzeniem. Unia Europejska licząca ponad trzydzieści państw nie może realistycznie wymagać identycznego poziomu integracji od krajów o diametralnie odmiennej historii, gospodarce, kwestiach bezpieczeństwa i kulturze politycznej.

Portugalia i Polska nie postrzegają świata atlantyckiego z tej samej perspektywy. Finlandia i Hiszpania nie funkcjonują w tym samym otoczeniu bezpieczeństwa. Irlandia, Grecja, Węgry i Estonia nie mają identycznych interesów gospodarczych ani demograficznych.

Ujednolicone instytucje nie eliminują tych różnic. Często po prostu przenoszą wynikające z nich konflikty na poziom, na którym demokratyczne ich rozwiązywanie staje się trudniejsze.

Struktura wielopoziomowa mogłaby poszerzyć zakres współpracy europejskiej, nie sprawiając przy tym, by każde partnerstwo stało się automatycznym argumentem za ewentualnym przystąpieniem do Unii lub dalszą centralizacją. Mogłaby ona również położyć kres fałszywemu wyborowi między izolacją narodową a podporządkowaniem się coraz ściślejszej unii.

Każdy kraj mógłby przyjąć stabilny poziom integracji dostosowany do swoich interesów i preferencji demokratycznych. Należałoby jednak uczciwie przedstawić koszty związane z każdym poziomem integracji. Dostęp do jednolitego rynku wiązałby się z koniecznością zaakceptowania wspólnych zasad, wkładów finansowych oraz mechanizmów nadzorczych. Większa autonomia wiązałaby się z ograniczeniem uprawnień decyzyjnych.

Przykład Islandii pokazuje właśnie, że nie ma żadnych magicznych rozwiązań.

Lekcja o Brytyjczykach

W ramach takiego systemu Wielka Brytania mogłaby znaleźć nowe możliwości. Stosunki wzorowane na EOG mogłyby przywrócić szerszy dostęp do rynku europejskiego bez konieczności formalnego ponownego przystąpienia do Unii.

W zamian Wielka Brytania musiałaby zaakceptować swobodny przepływ osób, znaczną część prawodawstwa UE, wkłady finansowe oraz nadzór instytucjonalny. Nie odzyskałaby prawa głosu w sprawie przepisów, których musiałaby przestrzegać.

Innymi słowy, doprowadziłoby to do sytuacji niezwykle podobnej do tego, od czego zwolennicy brexitu obiecali uciec. Byłoby to ironiczne, gdyby kulminacją brytyjskiej suwerenności było przestrzeganie europejskich przepisów bez udziału w ich uchwalaniu.

Wielopoziomowa Europa zapewniłaby Wielkiej Brytanii więcej możliwości, ale nie zniwelowałaby skutków brexitu. Londyn nie może rozsądnie domagać się jednocześnie dostępu, wpływów i zwolnień. Im bliższe są jego relacje z rynkiem europejskim, tym większe są związane z tym obowiązki.

W 2016 roku sytuacja geograficzna Wielkiej Brytanii nie uległa zmianie. Każda poważna próba zacieśnienia stosunków gospodarczych z Europą będzie wymagała od tego kraju zmierzenia się z kompromisami, które zwolennicy brexitu tak usilnie starali się ukryć.

Szansa dla Kanady i Europy w regionie Atlantyku

Wielopoziomowy porządek europejski nie musi kończyć się na granicach geograficznych kontynentu. Sposób, w jaki Donald Trump traktuje tradycyjnych sojuszników – a w szczególności Kanadę – sprawił, że pośrednie formy współpracy międzynarodowej zyskują coraz większe znaczenie.

Kanada nie może przystąpić do EOG, który został stworzony z myślą o europejskich członkach Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu. Mogłaby jednak nawiązać znacznie głębsze relacje z UE w dziedzinach obronności, energetyki, technologii, surowców krytycznych, infrastruktury strategicznej i mobilności. Kompleksowa umowa gospodarczo-handlowa (CETA) stanowi już podstawę, na której można by rozszerzyć taką współpracę.

Dałoby to projektowi europejskiemu wymiar atlantycki wykraczający poza jego formalne granice. Silniejsze relacje z Kanadą pomogłyby również UE zachowywać się mniej jak podmiot uzależniony od regulacji, uwięziony między Stanami Zjednoczonymi a Chinami, a bardziej jak poważne średnie mocarstwo posiadające własną sieć partnerów strategicznych.

Taki układ nie uczyniłby Kanady krajem europejskim ani nie zapewniłby jej udziału w instytucjach przeznaczonych dla państw europejskich. Na tym właśnie polega istota modelu wielopoziomowego: kraje mogłyby ściśle współpracować w wybranych obszarach, nie udając, że każda współpraca musi kończyć się członkostwem w UE.

Rosnąca potrzeba Kanady w zakresie dywersyfikacji swoich strategicznych relacji stwarza szansę, której Europa nie powinna ignorować. UE mogłaby wciągnąć bliskiego zachodniego sojusznika w swoją orbitę gospodarczą i bezpieczeństwa bez uciekania się do prawnej fikcji przyszłego członkostwa.

Wielopoziomowa Europa zwracałaby się zatem nie tylko na wschód lub w stronę Bałkanów, ale także w stronę Północnego Atlantyku — co potencjalnie mogłoby doprowadzić do jej bezpośredniej konkurencji z amerykańskimi ambicjami na półkuli zachodniej.

Ukraina i samobójcza pokusa niekończącego się rozszerzenia

Wielopoziomowa Europa mogłaby jednak zostać wykorzystana w sposób lekkomyślny. Być może najwyraźniejszym – i niestety najbardziej prawdopodobnym – przykładem byłoby wprowadzenie koncepcji „pseudo-przystąpienia” Ukrainy jako wstępnego etapu na drodze do pełnego członkostwa.

Dążenie Ukrainy do zbliżenia się z Zachodem jest zrozumiałe. Kraj ten walczy o przetrwanie w starciu z Rosją i postrzega członkostwo w zachodnich instytucjach jako gwarancję niezależności i bezpieczeństwa. Jednak to, co z punktu widzenia Kijowa wydaje się racjonalne, niekoniecznie musi być racjonalne z punktu widzenia Europy.

Przyjęcie Ukrainy do Unii Europejskiej oznaczałoby wprowadzenie do samego serca europejskiego porządku politycznego nierozwiązanego konfliktu terytorialnego, ogromnych kosztów odbudowy, słabości instytucjonalnej, załamania demograficznego, zakłóceń w rolnictwie oraz trwałej konfrontacji z Rosją. Spowodowałoby to również, że każda przyszła eskalacja konfliktu na granicach Ukrainy przerodziłaby się w wewnętrzny kryzys europejski.

Dla UE podjęcie kroków zmierzających do przyjęcia Ukrainy do Unii nie byłoby aktem strategicznej odwagi. Mogłoby to oznaczać strategiczne samobójstwo.

Europa może wspierać suwerenność Ukrainy, prowadzić z nią wymianę handlową, przyczyniać się do odbudowy kraju, współpracować w dziedzinie energii oraz oferować pomoc w zakresie bezpieczeństwa, ale nie powinna przyjmować jej do Unii. Solidarność nie wymaga członkostwa, podobnie jak sprzeciw wobec rosyjskiej agresji nie oznacza, że Europa musi przyjmować na siebie nieograniczone i trwałe zobowiązania.

Wielopoziomowy system powinien zatem oferować Ukrainie jasno określone partnerstwo zewnętrzne, a nie zamaskowaną ścieżkę prowadzącą do przystąpienia. To rozróżnienie ma zasadnicze znaczenie. Stopniowa integracja nie może stać się retorycznym chwytem, za pomocą którego europejscy przywódcy forsują politykę, nad którą obywatele nigdy nie przeprowadzili poważnej debaty i której konsekwencji ledwie zaczęli się zastanawiać.

Celem elastycznego porządku europejskiego powinno być ustanowienie trwałych ograniczeń, a nie ukrywanie ich braku.

Turcja i znaczenie uczciwych relacji

Turcja stanowi problem powiązany z powyższym, ale jednak odmienny. Jej trwająca od dziesięcioleci kandydatura pozwala utrzymać pozory zbieżności, mimo coraz liczniejszych dowodów na rozbieżności polityczne i strategiczne.

System wielopoziomowy mógłby zastąpić tę fikcję bardziej szczerą relacją opartą na handlu, bezpieczeństwie, migracji i wspólnych interesach regionalnych. Turcja mogłaby pozostać ważnym partnerem Europy, a żadna ze stron nie musiałaby udawać, że pełne członkostwo jest tuż za rogiem.

Ta sama zasada powinna mieć zastosowanie w przypadku Ukrainy. Nie każdy strategicznie ważny sąsiad musi stać się członkiem Unii, a nie każda odmowa członkostwa oznacza porzucenie. Czasami trwałe partnerstwo poza Unią jest bardziej odpowiedzialnym rozwiązaniem niż proces akcesyjny podyktowany emocjami, paniką geopolityczną lub inercją instytucjonalną.

Unia z partnerami z regionu Atlantyku… i granice, które da się obronić

Islandzkie referendum wskazuje na europejski porządek złożony z kilku warstw: samej UE, jej członków korzystających ze stałych wyłączeń, EOG, porozumień dwustronnych, takich jak umowa ze Szwajcarią, tureckiej unii celnej oraz zewnętrznych partnerstw strategicznych.

Kanada mogłaby stać się ważnym partnerem z regionu Atlantyku w ramach tej szerszej konstelacji. Ukrainie i Turcji można by zaproponować znaczące, ale wyraźnie zewnętrzne relacje. Wielka Brytania mogłaby wynegocjować sobie szerszy dostęp, gdyby przyjęła na siebie odpowiednie zobowiązania. Islandia i Norwegia mogłyby zachować obecną równowagę między integracją a autonomią.

Nie byłaby to Europa o różnych prędkościach, ponieważ nie każde państwo zmierzałoby w tym samym kierunku. Byłaby to Europa potrafiąca odróżnić członkostwo od partnerstwa – a współpracę od wchłonięcia.

Aby taki model mógł funkcjonować, UE musiałaby porzucić założenie, że każda bliska relacja oznacza niedokończony proces akcesyjny. Integracja musi mieć możliwość zatrzymania się. Kraj powinien mieć możliwość ścisłej współpracy z Europą bez narzucania mu przekonania, że historia wymaga od niego ostatecznego przystąpienia do tej samej struktury politycznej.

Jedność nie oznacza jednolitości

Islandzkie „nie” nie oznacza, że narody europejskie muszą odzyskać niezależność od Brukseli. Islandia jest już głęboko osadzona w europejskim porządku gospodarczym i prawnym. Nie dowodzi to również, że członkostwo w UE jest z konieczności lepszym rozwiązaniem: Islandczycy doszli do wniosku, że zachowanie kontroli nad rybołówstwem i innymi kwestiami rekompensuje im brak prawa głosu w sprawie wielu przepisów dotyczących jednolitego rynku.

Wniosek jest skromniejszy, ale za to bardziej przydatny. Europa może uwzględniać różne formy integracji, nie traktując każdego wyjątku jako porażki ani każdej relacji zewnętrznej jako tymczasowego etapu na drodze do członkostwa.

Takie alternatywy należy jednak przedstawiać w sposób uczciwy. Państwo, które uczestniczy w jednolitym rynku, nie będąc członkiem Unii, nie uniknie europejskich przepisów: stosuje je, mając mniejszy wpływ na ich kształtowanie. Przedstawianie takiego rozwiązania jako wielkiego zwycięstwa suwerenności wymaga ukrycia najważniejszej części tej umowy.

Islandia nie odrzuciła Europy. Wybrała po prostu konkretny sposób przynależności do niej, który wiąże się z wyraźnie rozpoznawalnymi korzyściami i kosztami. Jej decyzja nie podważa wartości integracji europejskiej. Pokazuje natomiast, że integracja ta ma już charakter wielopoziomowy.

Europa potrzebuje elastyczności, by zbliżyć do siebie niektóre kraje. Potrzebuje też pewności siebie, by zdecydować, gdzie należy zatrzymać proces rozszerzenia.

Europa potrzebuje jedności, ale niekoniecznie jednolitości. Właśnie dlatego nie może dalej mylić różnorodności instytucjonalnej z porażką polityczną.