Subscribe
Nici o înfrângere europeană, nici o victorie a suveranismului
Referendumul islandez a fost interpretat ca o nouă etapă în lupta fără sfârșit dintre eurofili și eurosceptici. Pentru cei dintâi, decizia de a nu redeschide negocierile de aderare reprezintă o înfrângere pentru proiectul european. Pentru cei din urmă – mulți dintre ei autoproclamați „patrioți” – aceasta dovedește că o națiune mică, prosperă și plină de încredere în sine poate încă să reziste Bruxelles-ului.
Ambele interpretări sunt de natură să servească intereselor proprii și, mai important, sunt eronate.
Islanda nu a respins Europa. Nici nu a votat pentru a renunța la normele europene, pentru a-și închide granițele sau pentru a-și recâștiga o suveranitate presupus pierdută. Ceea ce au ales islandezii este să-și păstreze relația actuală cu Uniunea Europeană: una caracterizată de o integrare economică și juridică extrem de profundă, dar fără o participare deplină la instituțiile sale politice.
Prin urmare, rezultatul nu reprezintă nici un eșec al UE, nici o victorie pentru așa-numiții „suveraniști”. El scoate la iveală ceva mult mai interesant: Europa funcționează deja pe baza unor niveluri diferite de integrare, chiar dacă încă refuză să recunoască această realitate ca pe un model politic coerent.
Despre ce au votat de fapt islandezii
Merită să începem cu întrebarea adresată alegătorilor, deoarece aceasta nu ar fi deloc prima dezbatere europeană care începe înainte ca cineva să fi citit buletinul de vot.
Islanda nu a votat cu privire la aderarea imediată la Uniunea Europeană. A votat cu privire la reluarea negocierilor de aderare, care fuseseră suspendate de mai bine de un deceniu. Victoria campaniei pentru „nu” a reprezentat, în primul rând, o decizie împotriva schimbării — o decizie de a menține statu quo-ul.
Și ce presupune acest statu quo? Islanda face parte din Spațiul Economic European (SEE), participă la piața unică și acceptă libera circulație a mărfurilor, serviciilor, capitalurilor și persoanelor. De asemenea, face parte din Spațiul Schengen și încorporează în ordinea sa juridică internă o parte considerabilă din legislația europeană privind piața internă.
Cu toate acestea, țara respectivă nu face parte din Politica Agricolă Comună, din uniunea vamală, din uniunea monetară și — ceea ce este cel mai important pentru interesele sale naționale — din Politica Comună în domeniul Pescuitului.
Islandezii nu au optat pentru izolare. Au preferat o relație care le oferă majoritatea avantajelor integrării europene, permițându-le în același timp o mai mare autonomie în mai multe domenii pe care le consideră esențiale.
Paradoxul democratic al SEE
Modelul ales de Islanda implică un cost pe care susținătorii suveranității naționale tind să-l omită. În calitate de membru al SEE, țara trebuie să pună în aplicare un ansamblu substanțial de norme europene, să contribuie financiar la diverse programe și să accepte mecanismele comune de supraveghere. Ea poate încerca să influențeze legislația în faza de elaborare, dar nu are drept de vot asupra respectivei legislații atunci când aceasta este adoptată.
Islanda face parte din piața unică, dar nu este membră a instituțiilor care stabilesc multe dintre regulile acesteia.
Prin urmare, este curios să observi cum anumiți „patrioți” denaturează rezultatul și îl prezintă ca pe un act de emancipare democratică față de Bruxelles. SEE — un sistem în cadrul căruia țările respectă normele fără a participa pe deplin la adoptarea lor — seamănă deja cu caricatura antidemocratică pe care aceștia o atribuie de obicei chiar Uniunii Europene.
Aderarea ar fi impus Islandei să cedeze competențe suplimentare, dar i-ar fi asigurat, totodată, reprezentare în Parlamentul European, un loc în Consiliu, un comisar și participarea oficială la procesul legislativ. Islanda ar fi trecut de la a pune în aplicare numeroase norme europene din exterior la a contribui la elaborarea acestora din interior.
Prin urmare, nu este vorba de o alegere între supunere și independență. Este vorba de un compromis între influență și autonomie. Islanda a ales să renunțe la o parte din prima pentru a-și păstra mai mult din cea de-a doua în chestiunile pe care le consideră vitale.
Pescuitul explică mai bine rezultatul decât Bruxelles-ul
Pescuitul ocupă un loc central în acest context. Pentru Islanda, pescuitul nu este doar o altă activitate economică. Este o componentă decisivă a prosperității, istoriei și identității naționale a țării.
Islanda a purtat trei „războaie ale codului” împotriva Regatului Unit — și le-a câștigat. Marina Regală a primit, cu câteva decenii în urmă, o explicație destul de concretă cu privire la cât de serios iau islandezii controlul asupra zonelor lor de pescuit. Ar fi nerezonabil să ne așteptăm ca aceștia să renunțe cu ușurință la această autoritate.
Prin urmare, decizia Islandei reflectă mai degrabă o evaluare pragmatică a costurilor și beneficiilor decât o revoltă ideologică împotriva Uniunii Europene. Actualul acord oferă acces la piața europeană și oportunități ample de cooperare, menținând în același timp sectorul pescuitului și alte chestiuni importante în afara cadrului UE.
Este o soluție imperfectă, dar așa sunt, de obicei, acordurile politice serioase. Islanda nu se bucură de toate beneficiile fără a-și asuma obligații, așa cum se plâng unii eurofili, și nici nu își păstrează suveranitatea intactă, așa cum se bucură unii eurosceptici. A acceptat un compromis pe care, deocamdată, îl consideră avantajos.
Suveranitatea nu înseamnă absența obligațiilor
O parte din confuzie provine dintr-o concepție infantilă asupra suveranității. Se vorbește despre ea ca și cum ar fi un obiect pe care un stat fie îl deține în întregime, fie îl pierde pentru totdeauna. Cu toate acestea, orice acord internațional presupune acceptarea unor obligații și limitarea anumitor modalități de acțiune.
Un stat membru al NATO își asumă angajamente care nu sunt obligatorii pentru un stat neutru. O țară care semnează un acord de liber schimb își limitează capacitatea de a impune tarife vamale. Chiar și relațiile diplomatice se bazează pe reguli, obligații reciproce și restricții.
Întrebarea relevantă nu este dacă libertatea națională este limitată, pentru că întotdeauna este. Întrebarea este cine stabilește aceste limitări, în ce scop, prin ce proceduri, în schimbul căror beneficii și cu ce posibilități de revizuire.
Din perspectivă democratică, problema cu SEE nu constă în faptul că acesta impune obligații, ci în faptul că separă parțial respectarea normelor de reprezentare: Islanda acceptă numeroase norme europene, dar dispune de mai puține instrumente pentru a participa la adoptarea acestora decât orice alt stat membru al UE.
Integrarea europeană are deja mai multe niveluri
Cazul Islandei demonstrează că Europa nu este un spațiu instituțional unic și uniform. Unele state membre ale UE utilizează euro, în timp ce altele nu. Majoritatea fac parte din spațiul Schengen, deși există și excepții. Islanda și Norvegia fac parte din piața unică prin intermediul SEE. Elveția menține o rețea complexă de acorduri bilaterale. Turcia are o uniune vamală cu UE. Regatul Unit a stabilit o relație mai distantă în urma Brexitului.
Europa funcționează deja pe baza unor cercuri care se suprapun, alcătuite din drepturi, obligații și participare instituțională. Ceea ce îi lipsește este voința de a recunoaște această realitate ca pe un principiu politic stabil.
Nu este vorba chiar de o „Europa cu viteze diferite”. Această expresie presupune că fiecare țară se îndreaptă spre aceeași destinație, chiar dacă într-un ritm diferit. Islanda nu avansează încet spre aderare. Ea a ales o altă destinație. Norvegia nu-și așteaptă rândul. Nici Elveția.
Ar fi mai corect să vorbim despre o Europă alcătuită din mai multe straturi.
În centrul său ar putea rămâne un grup de state care urmăresc o integrare politică, monetară și fiscală mai profundă. În jurul acestora s-ar afla alți membri care beneficiază de derogări permanente în anumite domenii. Dincolo de aceștia s-ar putea afla o comunitate economică și de securitate compusă din țări care acceptă anumite obligații fără a adera pe deplin la instituțiile politice ale Uniunii. În cele din urmă, UE ar putea stabili parteneriate specifice cu state strâns legate de Europa din motive economice sau strategice.
O alternativă pentru o Uniune mai mare și mai diversă
Un astfel de model ar putea fi deosebit de util în contextul în care Uniunea se confruntă cu limitele unei noi extinderi. O Uniune Europeană cu peste treizeci de state nu poate pretinde, în mod plauzibil, niveluri identice de integrare din partea unor țări cu istorii, economii, preocupări în materie de securitate și culturi politice profund diferite.
Portugalia și Polonia nu privesc lumea atlantică din aceeași perspectivă. Finlanda și Spania nu se confruntă cu același context de securitate. Irlanda, Grecia, Ungaria și Estonia nu au interese economice sau demografice care să poată fi considerate echivalente.
Instituțiile uniformizate nu elimină aceste diferențe. Adesea, ele nu fac decât să transfere conflictele rezultate la un nivel la care corectarea democratică devine mai dificilă.
O structură cu mai multe niveluri ar putea extinde cooperarea europeană fără ca fiecare parteneriat să devină un argument automat în favoarea unei eventuale aderări sau a unei centralizări sporite. De asemenea, ar putea pune capăt falsei dileme dintre izolarea națională și supunerea față de o uniune tot mai strânsă.
Fiecare țară ar putea adopta un nivel stabil de integrare, adaptat intereselor și preferințelor sale democratice. Totuși, costurile asociate fiecărui nivel ar trebui prezentate în mod sincer. Accesul la piața unică ar presupune acceptarea unor norme comune, a unor contribuții financiare și a unor mecanisme de supraveghere. O autonomie mai mare ar veni în schimbul unei puteri decizionale reduse.
Exemplul islandez demonstrează tocmai că nu există soluții miraculoase.
Lecția britanică
Regatul Unit ar putea găsi noi oportunități în cadrul unui astfel de sistem. O relație inspirată de modelul SEE ar putea restabili un acces mai larg la piața europeană, fără a fi necesară readmiterea oficială în Uniune.
În schimb, Marea Britanie ar trebui să accepte libera circulație, un volum considerabil de legislație a UE, contribuții financiare și supraveghere instituțională. Nu și-ar recăpăta dreptul de vot cu privire la normele pe care ar fi obligată să le respecte.
Cu alte cuvinte, s-ar ajunge la o situație extrem de asemănătoare cu tot ceea ce susținătorii Brexitului au promis că vor evita. Ar fi ironic dacă punctul culminant al suveranității britanice ar consta în respectarea normelor europene fără a participa la adoptarea lor.
O Europă cu mai multe niveluri ar oferi Regatului Unit mai multe alternative, dar nu ar elimina consecințele Brexitului. Londra nu poate pretinde în mod rezonabil să beneficieze simultan de acces, influență și derogări. Cu cât relația sa cu piața europeană este mai strânsă, cu atât sunt mai mari obligațiile care decurg din aceasta.
Geografia Marii Britanii nu s-a schimbat în 2016. Orice încercare serioasă de a aprofunda relațiile economice cu Europa va impune țării să facă față compromisurilor pe care campania pentru Brexit s-a străduit atât de mult să le ascundă.
Oportunitatea atlantică a Canadei și a Europei
O ordine europeană cu mai multe niveluri nu trebuie să se limiteze la granițele geografice ale continentului. Modul în care Donald Trump tratează aliații tradiționali — și, în special, Canada — a făcut ca formele intermediare de aliniere internațională să devină din ce în ce mai relevante.
Canada nu se poate alătura SEE, care a fost conceput pentru statele membre europene ale Asociației Europene a Comerțului Liber. Ar putea însă să dezvolte o relație mult mai strânsă cu UE în domeniile apărării, energiei, tehnologiei, mineralelor critice, infrastructurii strategice și mobilității. Acordul economic și comercial cuprinzător (CETA) oferă deja o bază pe care s-ar putea extinde o astfel de cooperare.
Acest lucru ar conferi proiectului european o dimensiune atlantică care să se extindă dincolo de granițele sale oficiale. O relație mai strânsă cu Canada ar contribui, de asemenea, la transformarea UE dintr-o entitate aflată într-o situație de dependență normativă, prinsă între Statele Unite și China, într-o putere medie de seamă, cu propria rețea de parteneri strategici.
Un astfel de aranjament nu ar transforma Canada într-o țară europeană și nici nu i-ar acorda dreptul de a participa la instituțiile destinate statelor europene. Tocmai aceasta este esența unui model pe mai multe niveluri: țările ar putea coopera strâns în anumite domenii, fără a pretinde că fiecare relație trebuie să culmineze cu aderarea la UE.
Nevoia tot mai mare a Canadei de a-și diversifica relațiile strategice creează o oportunitate pe care Europa nu ar trebui să o ignore. UE ar putea atrage un aliat occidental apropiat în sfera sa economică și de securitate fără a recurge la ficțiunea juridică a unei aderări viitoare.
O Europă cu mai multe niveluri nu s-ar orienta, așadar, doar spre est sau spre Balcani, ci și spre Atlanticul de Nord — ceea ce ar putea-o pune în concurență directă cu ambițiile americane în emisfera vestică.
Ucraina și tentația sinucigașă a unei extinderi fără sfârșit
O Europă cu mai multe niveluri ar putea fi totuși folosită în mod iresponsabil. Poate că cel mai clar — și, din păcate, cel mai plauzibil — exemplu ar fi inventarea unei pseudo-aderări a Ucrainei, ca etapă preliminară către statutul de membru cu drepturi depline.
Dorința Ucrainei de a se alinia Occidentului este de înțeles. Aceasta luptă pentru supraviețuire împotriva Rusiei și consideră că aderarea la instituțiile occidentale reprezintă o garanție a independenței și securității sale. Însă ceea ce este rațional din perspectiva Kievului nu este neapărat rațional din perspectiva Europei.
Aducerea Ucrainei în Uniunea Europeană ar însemna introducerea, în inima ordinii politice europene, a unui conflict teritorial nerezolvat, a unor costuri imense de reconstrucție, a unei slăbiciuni instituționale, a unui colaps demografic, a unor perturbări în sectorul agricol și a unei confruntări permanente cu Rusia. De asemenea, ar transforma orice escaladare viitoare la granițele Ucrainei într-o criză internă europeană.
Pentru UE, demersurile în vederea aderării Ucrainei nu ar reprezenta un act de curaj strategic. Ar putea echivala cu o sinucidere strategică.
Europa poate susține suveranitatea Ucrainei, poate desfășura schimburi comerciale cu aceasta, poate contribui la reconstrucție, poate coopera în domeniul energetic și poate oferi asistență în materie de securitate, dar nu o poate admite în Uniune. Solidaritatea nu presupune aderarea, la fel cum opoziția față de agresiunea rusă nu impune Europei să își asume obligații nelimitate și permanente.
Un sistem cu mai multe niveluri ar trebui, prin urmare, să ofere Ucrainei un parteneriat extern bine definit, în loc de o cale deghizată către aderare. Distincția este esențială. Integrarea treptată nu trebuie să devină un instrument retoric prin care liderii europeni să promoveze o politică pe care cetățenii nu au dezbătut-o niciodată în mod serios și ale cărei consecințe abia au început să le evalueze.
Scopul unui cadru european flexibil ar trebui să fie acela de a stabili limite durabile, nu de a ascunde lipsa acestora.
Turcia și importanța unei relații bazate pe onestitate
Turcia prezintă o problemă asemănătoare, dar totuși diferită. Candidatura sa, care durează de zeci de ani, a menținut iluzia convergenței, în ciuda dovezilor tot mai numeroase privind divergențele politice și strategice.
Un sistem pe mai multe niveluri ar putea înlocui această ficțiune cu o relație mai sinceră, bazată pe comerț, securitate, migrație și interese regionale comune. Turcia ar putea rămâne un partener european important, fără ca vreuna dintre părți să pretindă că aderarea cu drepturi depline este iminentă.
Același principiu ar trebui să se aplice și în cazul Ucrainei. Nu orice vecin cu importanță strategică trebuie să devină membru, iar nu orice refuz al aderării înseamnă abandon. Uneori, un parteneriat durabil în afara Uniunii este o opțiune mai responsabilă decât un proces de aderare determinat de sentimente, de panică geopolitică sau de inerție instituțională.
O uniune cu partenerii din zona Atlanticului… și frontiere care pot fi apărate
Referendumul din Islanda indică o ordine europeană alcătuită din mai multe niveluri: Uniunea Europeană însăși, statele membre ale acesteia cu excepții permanente, Spațiul Economic European (SEE), acorduri bilaterale precum cel cu Elveția, uniunea vamală cu Turcia și parteneriate strategice externe.
Canada ar putea deveni un partener important din regiunea Atlanticului în cadrul acestei constelații mai largi. Ucrainei și Turciei li s-ar putea oferi relații substanțiale, dar în mod clar externe. Marea Britanie ar putea negocia un acces mai strâns dacă ar accepta obligațiile corespunzătoare. Islanda și Norvegia ar putea să-și mențină echilibrul actual între integrare și autonomie.
Aceasta nu ar fi o Europă cu viteze diferite, deoarece nu toate țările s-ar îndrepta spre aceeași destinație. Ar fi o Europă capabilă să facă distincția între statutul de membru și cel de partener — și între cooperare și absorbție.
Pentru ca un astfel de model să funcționeze, UE ar trebui să renunțe la presupunerea că orice relație strânsă reprezintă un proces de aderare neterminat. Integrarea trebuie să poată fi oprită. O țară ar trebui să poată coopera strâns cu Europa fără a i se spune că istoria îi impune, în cele din urmă, să adere la aceeași structură politică.
Unitatea nu înseamnă uniformitate
Răspunsul negativ al Islandei nu demonstrează că națiunile europene trebuie să-și recâștige independența față de Bruxelles. Islanda este deja profund integrată în ordinea economică și juridică europeană. Nici nu dovedește că statutul de membru al UE este neapărat superior: islandezii au ajuns la concluzia că păstrarea controlului asupra pescuitului și a altor domenii compensează lipsa dreptului lor de vot în privința multor norme ale pieței unice.
Lecția este mai modestă, dar și mai utilă. Europa poate accepta diferite forme de integrare fără a considera fiecare excepție ca pe un eșec sau fiecare relație externă ca pe o etapă temporară pe calea către aderare.
Aceste alternative trebuie însă descrise cu sinceritate. O țară care participă la piața unică fără a face parte din Uniune nu scapă de normele europene: le aplică, dar are mai puțină putere de a le modela. Prezentarea acestui aranjament ca pe o mare victorie a suveranității presupune ascunderea celei mai importante părți a înțelegerii.
Islanda nu a respins Europa. A ales o modalitate specifică de a face parte din aceasta, cu avantaje și costuri clar identificabile. Decizia sa nu pune sub semnul întrebării valoarea integrării europene. Ea arată că această integrare este deja organizată pe mai multe niveluri.
Europa are nevoie de flexibilitatea necesară pentru a apropia anumite țări. De asemenea, are nevoie de încrederea necesară pentru a decide unde trebuie să se oprească extinderea.
Europa are nevoie de unitate, dar nu neapărat de uniformitate. Tocmai de aceea trebuie să înceteze să mai confunde diversitatea instituțională cu eșecul politic.