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La ampliación se ha convertido en una cuestión de seguridad europea. Sin embargo, la urgencia geopolítica no puede sustituir a la reforma, al consenso nacional ni a unos criterios de adhesión estrictos.
Europa no se amplió el 14 de julio de 2026. Sin embargo, sí que quedó claro que la ampliación había dejado de ser solo una promesa ritual que se les hacía a los países que se quedaban indefinidamente en la sala de espera de la Unión.
Ese mismo día se celebraron en Bruselas cuatro conferencias de adhesión. Montenegro cerró provisionalmente las negociaciones sobre política de competencia y la unión aduanera, con lo que ya suma 18 capítulos cerrados provisionalmente de un total de 33. Albania cerró sus tres primeros capítulos, que abarcan ciencia e investigación, educación y cultura, y relaciones exteriores. Tanto Ucrania como Moldavia abrieron el grupo temático 6, que incluye las relaciones exteriores y la Política Exterior y de Seguridad Común, un mes después de haber abierto el grupo temático de aspectos fundamentales.
No se garantizó ninguna fecha de adhesión. No desapareció de repente ningún obstáculo político ni institucional. Sin embargo, este proceso supuso uno de los avances más importantes en el proceso de ampliación de los últimos años. Demostró que la cuestión de las futuras fronteras de Europa ha vuelto a ocupar un lugar central en el debate estratégico del continente.
De la parálisis a la necesidad estratégica
El contraste entre dos evaluaciones RANE refleja esa evolución.
En octubre de 2023, poco después de la cumbre de Granada, la RANE argumentó que las divisiones internas, la complejidad institucional, las disputas presupuestarias, las deficiencias de gobernanza en los países candidatos y las cuestiones territoriales sin resolver hacían poco probable una ampliación sustancial durante el resto de la década. Su evaluación de julio de 2026 es más optimista, aunque sigue siendo cautelosa: es probable que las negociaciones avancen poco a poco durante el próximo año o los dos siguientes, pero las reformas difíciles y el requisito de la aprobación por unanimidad seguirán frenando el ritmo de la adhesión.
El análisis anterior no se ha desmentido sin más. Al contrario, el riesgo geopolítico que señalaba se ha convertido en una de las fuerzas que están reactivando el proceso.
En Granada, en octubre de 2023, los líderes europeos describieron la ampliación como una «inversión geoestratégica» en la paz, la seguridad, la estabilidad y la prosperidad. Reconocieron que la guerra de Rusia contra Ucrania había puesto de manifiesto la necesidad de una Europa más fuerte y más soberana, pero no establecieron ningún calendario concreto para la adhesión.
Desde entonces, cada vez es más difícil ignorar el coste que supone dejar a los países del este y el sureste de Europa en un estado permanente de incertidumbre. Una zona gris geopolítica no es necesariamente un territorio neutral. Puede convertirse en un área expuesta a la coacción militar, la desestabilización política, la influencia económica corrupta y la penetración estratégica de potencias externas.
Por lo tanto, los argumentos a favor de la ampliación son más sólidos ahora que hace tres años. Pero que los argumentos estratégicos sean más sólidos no significa que los problemas institucionales sean menos reales. Al contrario, hace que sea más urgente resolverlos.
Cuatro candidatos, cuatro caminos diferentes
El primer principio de una política de ampliación creíble tiene que ser la diferenciación.
Los cuatro países que avanzaron en julio no están en la misma fase y no deberías verlos como un grupo político unificado. Montenegro va claramente a la cabeza. Ha abierto los 33 capítulos de negociación y ha cerrado provisionalmente más de la mitad de ellos. Albania también ha abierto los 33 capítulos, pero acaba de empezar a cerrarlos. Ucrania y Moldavia siguen en una fase más temprana del proceso formal, a pesar de la rapidez con la que han avanzado sus negociaciones desde que se iniciaron en 2024.
Esta asimetría no es un defecto. Es precisamente lo que caracteriza a un proceso basado en los méritos.
Cada país debería avanzar en función de las reformas contrastadas, su capacidad administrativa y su disposición política. No se debería frenar a un candidato solo porque otro país haya tenido una disputa bilateral o una crisis interna. Pero tampoco se debería dar prioridad a un país solo porque Bruselas haya decidido vincularlo políticamente con un socio más avanzado.
Un enfoque país por país también protege la credibilidad de la promesa europea. Cuando la adhesión se desvincula de unos resultados medibles, los gobiernos reformistas pierden el argumento más sólido que pueden esgrimir ante sus propios ciudadanos: que los cambios difíciles generan avances reales y visibles.
La condición de candidato no debe convertirse en un mero consuelo diplomático. Pero tampoco debe convertirse en un derecho adquirido.
La seguridad no está reñida con las normas
Los argumentos de seguridad a favor de la ampliación son ahora muy sólidos. Sin embargo, eso no te da carta blanca para rebajar las condiciones de adhesión.
El Paquete de Ampliación de 2025 de la Comisión volvió a dejar claro que el ritmo de la adhesión debe depender de los avances en materia de democracia, Estado de derecho y derechos fundamentales. El Informe sobre el Estado de derecho de 2026 siguió señalando motivos de preocupación en los países candidatos a la adhesión en relación con la influencia indebida sobre la independencia judicial y la investigación, el enjuiciamiento y la resolución de casos de corrupción.
Las evaluaciones por países ponen de manifiesto las dificultades de forma más concreta. La Comisión reconoció la resiliencia de Ucrania y su compromiso con las reformas en condiciones de guerra, pero también destacó la importancia de mantener un marco anticorrupción sólido e independiente. En Moldavia, constató que la limitada capacidad administrativa seguía obstaculizando la aplicación efectiva de las políticas y que era necesario reforzar aún más las estructuras que coordinan la integración europea.
No se trata de condiciones «decorativas» impuestas por Bruselas. Unos tribunales independientes, una administración pública fiable, una contratación pública transparente y unos contratos que se puedan hacer cumplir son indispensables para que el mercado único funcione y para que haya confianza mutua entre los países europeos.
Además, son garantías para los ciudadanos de los países candidatos. No debería ser que se les diera la bienvenida a la Unión basándose solo en retórica geopolítica, para luego descubrir que las promesas políticas han ido más allá de la realidad institucional.
Ucrania es el caso estratégico más claro y, al mismo tiempo, el más complicado desde el punto de vista institucional. Su apuesta por Europa merece un apoyo político, económico y de seguridad constante. Sin embargo, su adhesión plena mientras siga habiendo una guerra en curso plantearía cuestiones que no se pueden resolver solo con declaraciones de solidaridad.
No hay ninguna disposición expresa en el tratado que prohíba la adhesión de un país en guerra. Sin embargo, el artículo 42, apartado 7, del Tratado de la Unión Europea exige que los demás Estados miembros presten ayuda y asistencia «por todos los medios a su alcance» cuando un Estado miembro sea víctima de una agresión armada. La forma que adopte esa asistencia sigue estando sujeta a importantes consideraciones nacionales, constitucionales y relacionadas con la OTAN, pero las implicaciones en materia de seguridad que conlleva admitir a un Estado inmerso en una guerra de gran envergadura no pueden considerarse algo secundario.
La conclusión adecuada no es paralizar el proceso de integración europea de Ucrania. Es integrar a Ucrania tanto como las circunstancias lo permitan, asegurando al mismo tiempo que la adhesión institucional definitiva se produzca sobre una base jurídicamente clara, políticamente sostenible y aceptada por todos los Estados miembros.
La integración gradual es el término medio más práctico
Europa no tiene por qué elegir entre entrar ya mismo en la UE o quedarse en una sala de espera interminable.
Una estrategia de ampliación seria puede facilitar una integración significativa antes de la adhesión plena, de modo que cada beneficio esté vinculado a reformas verificables y pueda suspenderse si esas reformas se revierten.
Este enfoque ya se está convirtiendo en parte de la política oficial europea. En junio de 2026, el Consejo Europeo reafirmó su compromiso con la integración gradual de los Balcanes Occidentales durante el propio proceso de adhesión, precisando que dicha integración debe seguir basándose en los méritos y ser reversible. La Comisión, por su parte, ha promovido de forma similar el acceso progresivo a determinados ámbitos del mercado único.
Entre los instrumentos existentes se encuentran el Plan de Crecimiento para los Balcanes Occidentales, de 6.000 millones de euros; el Plan de Crecimiento para Moldavia, de 1.900 millones de euros; y el Mecanismo para Ucrania, de 50.000 millones de euros. Estos mecanismos no sustituyen a la adhesión, pero pueden contribuir a la convergencia económica, las infraestructuras, la administración pública y la reforma institucional mientras continúan las negociaciones.
Los países candidatos que cumplan unos criterios específicos podrían obtener un mayor acceso a determinados ámbitos del mercado único, a los programas europeos de investigación y educación, a las redes de energía y transporte, a la infraestructura digital, a la cooperación en materia de gestión de fronteras y a las alianzas industriales en el ámbito de la defensa.
La ayuda económica debería depender de la aplicación de la legislación, y no solo de su mera aprobación. Los avances deberían poder medirse, y cualquier retroceso debería acarrear consecuencias.
Un modelo así ofrecería a los ciudadanos y a las empresas beneficios tangibles antes de la adhesión. Premiaría a los gobiernos reformistas, reforzaría la influencia europea y reduciría el atractivo de otros patrocinadores políticos y económicos.
Al mismo tiempo, se mantendría la distinción entre la preparación para la adhesión y la adhesión en sí misma. Los derechos institucionales plenos deberían concederse una vez cumplidas todas las obligaciones institucionales.
El atajo federal
El mayor peligro político es que la ampliación se utilice como pretexto para una nueva transferencia de competencias que reste poder a los Estados miembros.
En su comunicación de 2024 sobre las reformas previas a la ampliación, la Comisión declaró que la Unión «debe profundizarse a medida que se amplía». También planteó la posibilidad de recurrir a las cláusulas «passerelle» para que determinadas decisiones pasen de votarse por unanimidad a votarse por mayoría cualificada.
Esto es una decisión política, no una ley técnica de la naturaleza.
El artículo 49 del Tratado de la Unión Europea exige la aprobación por unanimidad en el Consejo antes de que se pueda celebrar un tratado de adhesión. El Parlamento Europeo debe dar su consentimiento y, a continuación, el tratado debe ser ratificado por el país candidato y por todos los Estados miembros actuales, de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales. En términos más generales, los Estados miembros suelen actuar por unanimidad en las fases decisivas del proceso de ampliación.
Ese requisito refleja la importancia de la decisión. La incorporación de un nuevo miembro afecta al presupuesto de la Unión, a sus fronteras exteriores, a la representación parlamentaria, al mercado interior, al ordenamiento jurídico y a las obligaciones estratégicas.
Es cierto que se puede abusar de la unanimidad. Un gobierno podría intentar aprovechar una fase de adhesión para sacar adelante una disputa bilateral que no tenga nada que ver o para conseguir concesiones. Pero la respuesta a un veto irresponsable es una mayor responsabilidad política, no la supresión del consentimiento nacional.
Debería esperarse que un gobierno que bloquee el proceso explique públicamente cómo se relaciona su objeción con los criterios de adhesión. La Unión debería recurrir a la mediación y la diplomacia para resolver las disputas bilaterales legítimas antes de que afecten a toda la negociación. La transparencia haría que la obstrucción oportunista resultara más costosa políticamente, sin privar a los Estados de sus derechos soberanos.
En las decisiones de importancia constitucional, la unanimidad protege tanto a los países grandes como a los pequeños. Requiere negociar hasta que el resultado cuente con una amplia legitimidad nacional. Si se eliminara, la mayoría podría cambiar el carácter de la Unión en contra de la voluntad declarada de una o varias democracias europeas.
Eso sería incompatible con una visión conservadora de Europa como unacomunidad de naciones independientes que cooperan en beneficio mutuo.
La Declaración de Reikiavik reconoce la legitimidad democrática única del Estado-nación y aboga por que el poder se ejerza al nivel más bajo posible, dando prioridad a las autoridades nacionales y locales frente a las instituciones supranacionales siempre que sea posible. La ampliación debería servir para ampliar esa comunidad de naciones, no para convertirse en el medio que la sustituya.
Sinceridad sobre el coste
Una política de ampliación responsable también tiene que ser sincera en lo que respecta al dinero. Sus consecuencias financieras no deben exagerarse para asustar a los votantes, ni ocultarse para evitar decisiones difíciles.
Un informe de 2024 del servicio de investigación del Parlamento Europeo situaba el posible impacto presupuestario anual de la adhesión de los candidatos actuales y potenciales, sin contar a Turquía, entre unos 15 700 millones y 26 000 millones de euros, dependiendo de la metodología utilizada. La estimación más alta equivalía aproximadamente al 0,2 % del producto interior bruto de la Unión. No obstante, el estudio señalaba que la eventual participación de Ucrania en la Política Agrícola Común supondría un reto especialmente importante.
Ese es el tono adecuado: que algo sea potencialmente manejable no significa que sea automático ni que no tenga ningún coste.
Los agricultores actuales, las regiones y los beneficiarios netos tienen intereses legítimos. Los países candidatos necesitan una transición predecible, mientras que los contribuyentes europeos se merecen estimaciones transparentes, condiciones exigibles y una explicación sincera de cómo tendrían que cambiar las políticas actuales.
Las medidas transitorias, las salvaguardias presupuestarias y el acceso progresivo a los fondos son, por lo tanto, medidas de prudencia, no muestras de hostilidad hacia la ampliación.
El mismo principio se aplica a la libre circulación de trabajadores, las normas medioambientales, la competencia agrícola y el acceso a los fondos de cohesión. Puede que sean necesarios unos periodos de adaptación, no para menoscabar los derechos de los futuros miembros, sino para mantener el consenso político entre los actuales.
La opción conservadora
El pesimismo de 2023 y el nuevo impulso de 2026 no son contradictorios. Los obstáculos no han desaparecido. Simplemente, el coste estratégico de dejarlos sin resolver ha aumentado.
Por eso, Europa debería ampliarse, pero sin hacerse ilusiones y sin centralizar a escondidas.
Debería acabar con las zonas grises geopolíticas, sin dejar que se importen casos de corrupción sin resolver, instituciones débiles o conflictos bilaterales abiertos. Debería premiar las reformas antes de la adhesión, insistir en la aplicación de las medidas en lugar de en el papeleo y contar con el consentimiento de los países que tendrán que asumir las consecuencias de cada nueva adhesión.
La verdadera disyuntiva no es entre la ampliación y la soberanía.
Una Europa de naciones puede ampliarse precisamente porque sus miembros siguen siendo naciones: capaces de dar su consentimiento, asumir responsabilidades y cooperar en defensa de una civilización común.
Una Unión más grande solo perdurará si se basa en normas, reciprocidad y legitimidad democrática. Europa tiene que abrir sus puertas, pero no debería desmontar la casa para hacerlo.