PRIMATO DEL DIRITTO TEDESCO SUL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA (II)

Saggi - Luglio 13, 2022

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[La prima parte di questo articolo si trova
qui
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5.- La sovranità tedesca prevale sul primato comunitario:

Nel primo dei motivi giuridici in base ai quali la Corte costituzionale federale tedesca decide a favore dei ricorrenti, come da sentenza Weiss del 5 maggio 2020, il principio di sovranità è chiaramente proclamato (paragrafo 99). Non c’è da stupirsi, visto che tale principio è costituzionalmente sancito dall’articolo 20, paragrafo 2, della Legge fondamentale di Bonn del 1949, come segue:

“Tutto il potere dello Stato emana dal popolo.

Più in particolare, il principio è quello della sovranità popolare, che si differenzia dalla sovranità nazionale in cui il potere emana dalla nazione; anche se entrambi condividono lo stesso fondamento, cioè il concetto di sovranità moderna, inventato dal filosofo francese Jean Bodin e definito come il “potere assoluto e perpetuo di una repubblica”.

Secondo la repubblica federale creata in Germania dopo la Seconda Guerra Mondiale, il popolo tedesco è il detentore originario del potere politico, che trasmette principalmente allo Stato – una dottrina, tra l’altro, di gran lunga opposta alla cristianità, ma che ci porterebbe fuori dalla nostra analisi qui.

Il trasferimento del potere dal popolo allo Stato tedesco non è definitivo, poiché trasmettitore e destinatario continuano a esercitare il potere politico, anche se in modi diversi; infatti, lo stesso articolo 20, paragrafo 2, della Legge fondamentale di Bonn spiega:

“Questo potere è esercitato dal popolo attraverso le elezioni e il voto e attraverso gli organi specifici del legislativo, dell’esecutivo e del giudiziario”.

Pertanto, sebbene lo Stato detenga tale potere proveniente dal popolo tedesco, il potere politico è ancora esercitato dal popolo tedesco direttamente attraverso la sua partecipazione alle elezioni e, indirettamente, attraverso gli atti degli organi statali citati.

In linea con il principio della sovranità popolare sancito dalla Legge fondamentale di Bonn, i giudici costituzionali di Weiss sviluppano il seguente ragionamento:

“[Corresponding to the principle of popular sovereignty] è il diritto dei cittadini di essere soggetti solo alle autorità pubbliche che possono legittimare e influenzare.

L’avverbio “solo” è a nostro avviso fondamentale, poiché implica che i cittadini tedeschi non sono soggetti ad alcuna autorità pubblica che non possano legittimare e influenzare.

Ciò è del tutto logico in quanto, in quanto detentori del potere politico, sono soggetti alle autorità pubbliche finché sono intervenuti nell’elezione di tali autorità, che sono quindi legittimate dal popolo tedesco e che il popolo tedesco può continuare a influenzare.

E se queste implicazioni del principio di sovranità a nome del popolo tedesco non fossero abbastanza forti, i giudici di Karlsruhe aggiungono:

[The principle of popular sovereignty] richiede che qualsiasi atto delle autorità pubbliche esercitato in Germania possa essere ricondotto ai suoi cittadini. ”

Pertanto, in Germania non dovrebbe esistere alcun esercizio dell’autorità pubblica che non possa essere ricondotto alla decisione di cittadini tedeschi. Potremmo aggiungere che in Germania non dovrebbe esistere alcun esercizio dell’autorità pubblica per il quale tale autorità non possa essere ritenuta responsabile dal popolo tedesco.

Ma il Tribunale costituzionale federale esplicita comunque un terzo corollario, relativo alla rappresentanza politica, come derivato dal principio della sovranità popolare:

“Ciò vieta di assoggettare i cittadini a un’autorità politica alla quale non possono sottrarsi e sulla quale non possono, in linea di principio, esercitare un’influenza libera e paritaria, sia per quanto riguarda i loro rappresentanti sia per quanto riguarda le loro determinazioni sostanziali“. ”

I giudici tedeschi spiegano che le tre affermazioni di cui sopra continuano a valere per quanto riguarda l’Unione Europea e l’integrazione della Germania in tale organizzazione internazionale.

Si tratta di un altro importante chiarimento, che prosegue con un’ulteriore specificazione dei limiti all’azione dell’UE:

“La Legge fondamentale non autorizza gli organi dello Stato tedesco a trasferire poteri sovrani all’Unione europea in modo tale che l’Unione europea sia autorizzata, nell’esercizio indipendente dei suoi poteri, a creare nuove competenze a suo favore”.

Questa affermazione è duplice. Da un lato, nega la possibilità che l’Unione Europea crei per sé competenze diverse da quelle assegnate dagli Stati membri sovrani.

Ricordiamo che il principio del primato del diritto dell’UE è stato creato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea con la sentenza Costa/ENEL del 1964. Questo può non implicare strettamente una creazione di competenze, ma non c’è dubbio che, indirettamente, il fatto che un’istituzione dell’UE (e non gli Stati membri) conceda la supremazia al diritto dell’Unione, attribuendo così maggiori poteri sia alle istituzioni co-legislatrici dell’Unione (Parlamento e Consiglio), sia a quella incaricata di proporre e applicare il diritto dell’Unione (Commissione) e anche alla massima autorità responsabile dell’interpretazione giuridica (Corte di giustizia dell’Unione europea), equivale a creare un maggiore potere per decisione propria, cioè in modo indipendente. In fin dei conti, è proprio questo che la Corte Costituzionale di Karlsruhe ricorda che l’Unione Europea non può fare, in conformità con il principio della sovranità popolare proclamato dalla Legge fondamentale tedesca. Così la Weiss, con la sua sentenza sulla sovranità popolare, contiene di per sé un elemento di disturbo contro qualsiasi pretesa di primato del diritto dell’UE.

Tuttavia, può sembrare sorprendente che la stessa sentenza ammetta l’esistenza di un certo trasferimento di poteri sovrani all’Unione europea, anche se a condizione che tale trasferimento avvenga con una portata e una forma accettate dal Bundestag, o Dieta federale.

Di conseguenza, il corpo principale che produce norme giuridiche nazionali e tali prodotti giuridici, compresi quelli che contengono trasferimenti di poteri o facoltà sovrane, sono ancora di rango superiore rispetto all’esercizio legislativo per conto delle istituzioni dell’UE, come previsto da tale trasmissione.

Per entrambi questi motivi – l’impossibilità per l’Unione europea di esercitare autonomamente i propri poteri per creare nuove competenze a suo favore (compresa, indirettamente, la creazione giurisprudenziale del principio del primato) e il condizionamento del trasferimento di poteri sovrani all’accettazione da parte del principale organo legislativo dello Stato – il principio della sovranità popolare in Germania prevale chiaramente su qualsiasi pretesa di primato a favore del diritto dell’Unione europea.

 

6.- La supremazia appartiene alla Legge fondamentale e agli organi nazionali tedeschi:

Secondo la Corte costituzionale federale, sono quattro le istituzioni tedesche che controllano gli atti dell’Unione europea: il Governo federale, il già citato Bundestag, il Bundesrat, o Consiglio federale (camera alta) e, naturalmente, la stessa Corte costituzionale federale tedesca.

I primi tre sono responsabili, in modo indistinto, di tre possibili mezzi di controllo, vale a dire:

Controllare che le istituzioni, gli organi, gli enti, gli uffici e le agenzie dell’Unione europea rispettino i seguenti requisiti [Germany’s] programma di integrazione europea, di astenersi dal partecipare all’adozione e all’attuazione di misure che superino i limiti di tale programma e, qualora tali misure costituiscano un eccesso manifesto e strutturalmente significativo delle competenze dell’Unione europea, di prendere attivamente decisioni che garantiscano la conformità di detto programma di integrazione e il rispetto dei suoi limiti“.

Per quanto riguarda la Corte costituzionale federale tedesca, essa detiene la supremazia anche sugli enti dell’Unione europea, nel senso che“effettua un controllo ultra vires per valutare se i requisiti di cui sopra sono soddisfatti“. In altre parole, Weiss ricorda la supremazia di quattro istituzioni nazionali su ogni singola istanza europea. Il lettore può facilmente collegare questa supremazia con il principio della sovranità popolare enunciato in precedenza.

Ma il tribunale di Karlsruhe aggiunge esplicitamente una qualità dell’edificio politico creato dopo la seconda guerra mondiale:“La supremazia della Costituzione“.

In altre parole, la Legge fondamentale di Bonn contiene disposizioni (e quindi si può dedurre un’equa analogia per tutti gli altri Stati membri) che hanno un primato sull’intero compendio di norme dell’UE, adottate a Bruxelles e Strasburgo e interpretate a Lussemburgo.

Per quanto riguarda la posizione della Germania all’interno dell’Unione Europea (e insistiamo sulla necessaria analogia con tutti gli altri Stati membri paritari ai sensi della legge), questa supremazia nazionale comprende“l’attuazione e l’ulteriore definizione e sviluppo del programma di integrazione per garantire che i suoi limiti siano rispettati“.

Pertanto, la Legge fondamentale di Bonn opera come un limite al di sopra del quale il diritto dell’Unione non può essere emanato.

Logicamente, il contenuto del diritto europeo non può contraddire o superare lo sviluppo nazionale dei precetti costituzionali che godono di supremazia.

Insistiamo sul fatto che questi limiti sono controllati dalle alte istituzioni nazionali citate; e che tali limiti sono determinati dalla legge nazionale, come abbiamo dimostrato nella prima parte di questo articoloche quindi hanno la precedenza sugli atti delle autorità dell’UE e su qualsiasi potenziale implicazione della Germania come Stato membro dell’Unione (o, ancora una volta, di qualsiasi altro Stato membro).

 

7.- Una superiore legittimità democratica conferma il primato nazionale:

Senza che questo sia un elemento assolutamente indispensabile secondo la Corte Costituzionale tedesca, Weiss stabilisce comunque un confronto tra le istanze di legittimità democratica della Repubblica Federale e quelle dell’Unione Europea – con conseguente superiorità della prima, anche da questo punto di vista.

Esaminiamo i termini esatti dei giudici di Karlsruhe:

“Questo vale in misura ancora maggiore quando l’autorità pubblica è esercitata da entità che hanno solo un debole rapporto con la legittimità democratica“.

La Corte costituzionale federale non nega una certa legittimità democratica da parte degli organi dell’UE. Tuttavia, tale legittimità è “debole”, il che equivale ulteriormente alla preponderanza nazionale supra. In sostanza, la sentenza Weiss collega la legittimità democratica a nome del popolo tedesco con l’identità costituzionale tedesca, che esclude il primato del diritto dell’UE come prerequisito per l’integrazione europea.

Anche se la qualità democratica delle istituzioni europee fosse più solida, gli elementi della sovranità popolare, del controllo da parte delle istituzioni nazionali e della supremazia della Legge fondamentale di Bonn sarebbero ancora validi. Ma la mancanza di una solida legittimità democratica che il tribunale di Karlsruhe denuncia nei confronti delle istituzioni, degli organi, degli uffici e delle agenzie dell’Unione Europea non fa che confermare la posizione secondaria della loro azione rispetto al livello nazionale, che detiene comunque il primo rango.

Ai fini pratici, è certamente auspicabile una Commissione europea eletta in modo più egualitario e trasparente e dotata di un modus operandi meno burocratico e segreto. Tuttavia, questo eventuale miglioramento non avrebbe un impatto determinante sulla pretesa di supremazia giuridica dell’UE nei confronti degli Stati membri.

Provoca una certa soggezione leggere che ancora nel 2020 il tribunale di Karlsruhe dovrà rilevare un difetto di rappresentanza da parte degli organi dell’UE. Nella loro sentenza più famosa sul principio del primato, la sentenza Solange del 1974, i magistrati tedeschi avevano già messo in guardia sul fatto che le autorità dell’UE non avessero il livello democratico che la Repubblica Federale richiedeva affinché l’intero contenuto della Legge fondamentale potesse ipoteticamente cedere alle disposizioni sovranazionali.

Quasi cinquant’anni dopo, la massima autorità giuridica della nazione tedesca giudica ancora insufficiente la qualità democratica europea. I presupposti e lo scetticismo di Solange nei confronti del primato non sono cambiati. Da ciò si deduce che la Germania, lo Stato più ricco dell’Unione Europea, è in testa all’euroscetticismo nazionale, davanti a Polonia, Ungheria, Romania, Danimarca o Paesi Bassi, che pure hanno elaborato il tema.

 

8.- Il primato di applicazione non comporta il primato di validità:

In due occasioni, nel corso dell’intera sentenza, i magistrati tedeschi menzionano l’espressione“precedenza di applicazione(Anwendungsvorrang) come accordata al diritto dell’Unione europea.

Sebbene questi due riferimenti possano essere qualificati come obiter dicta, il lettore si chiederà cosa comportino: è stata concessa o meno la precedenza al diritto dell’UE?

Anche se il primato dell’UE è stato inventato come una fantasia ingiustificabile dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, fino a che punto la Germania l’ha accettato e fino a che punto si può supporre che altre nazioni si sentano trascinate da un tale vincolo, per accettare una parità di condizioni tra i ventisette Stati membri?

La sentenza Costa/ENEL, in cui la Corte di giustizia dell’Unione europea ha concepito il principio del primato del diritto dell’UE, contiene il termine “Vorrang” nella versione ufficiale tedesca, “primacía” nel testo spagnolo, o “supremacy” in inglese.

Ma Vorrang non è la stessa cosa di Anwendungsvorrang; il primo costituisce il genere e il secondo la specie. La dottrina germanica distingue infatti due tipi di precedenza, priorità o primato: il primato di validità(Geltungsvorrang) e il primato di applicazione (l’Anwendungsvorrang riconosciuto dagli autori di Weiss).

Il primato di validità è una forma di risoluzione della collisione tra due norme giuridiche, in base alla quale una di esse viene ignorata perché si utilizza solo quella considerata superiore o che possiede il primato.

Nel caso del primato di applicazione, una regola di risoluzione delle collisioni (o norma di conflitto, sebbene sia più propriamente una regola che una norma) viene utilizzata per determinare quale dei due precetti giuridici debba essere applicato e in quale misura.

E questo è ciò che hanno fatto i giudici di Karlsruhe. La norma di conflitto è la stessa Legge fondamentale di Bonn, che determina le condizioni in cui il diritto nazionale può cedere al diritto dell’Unione europea, come abbiamo dimostrato.

Va ricordato, ancora una volta, che la Costituzione tedesca è stabilita come norma di collisione e la Corte costituzionale federale come autorità interpretativa e attuativa di tale norma, cosicché il proclamato primato di applicazione (che non è un primato) è giustificato nei suoi stessi termini.

 

9.- La soluzione del coordinamento smentisce il primato:

Un’ultima considerazione smentisce, sia dal punto di vista giuridico che fattuale, la pretesa del primato del diritto dell’UE all’interno della Germania e, di conseguenza, nell’intera Unione.

Dopo aver menzionato la precedenza di applicazione come spiegato sopra, i giudici costituzionali parlano di“coordinamento” tra il livello nazionale e quello europeo. Ma la coordinazione corrisponde a poteri simili, poiché il primato dell’uno sull’altro corrisponderebbe più propriamente alla subordinazione e non alla coordinazione.

Su una linea altrettanto conciliante, negando quindi una supremazia europea, la Corte Costituzionale di Karlsruhe aggiunge che le tensioni che sorgono tra organismi nazionali ed europei devono essere risolte“in forma di cooperazione… attraverso il rispetto e la comprensione reciproci“.

Il lettore potrebbe pensare che tale terminologia sia più tipica della politica che della scienza giuridica, poiché termini come coordinamento, cooperazione, rispetto o comprensione non portano molta certezza giuridica nella risoluzione di altri casi.

Fortunatamente, i magistrati tedeschi aggiungono indizi rilevanti per la comprensione e l’applicazione di questo principio di coordinamento.

Da un lato, la Corte di giustizia dell’Unione europea non deve applicare il diritto comunitario senza tener conto della prassi dei giudici e dei tribunali nazionali. Facciamo qui riferimento alla sezione precedente e ricordiamo ancora una volta che non esiste un primato di validità, per quanto Costa/ENEL abbia iniziato la sua cantilena del primato(Vorrang) cinquant’anni fa, nella forma generica e ambigua che abbiamo delineato.

D’altra parte, la Corte di giustizia dell’Unione europea è competente per l’interpretazione e l’applicazione dei Trattati dell’Unione al fine di garantire l’uniformità e la coerenza del diritto europeo, su mandato degli stessi Trattati; ma tale competenza non è esclusiva, in quanto “gli Stati membri rimangono i padroni dei trattati e l’Unione europea non si è evoluta in uno Stato federale“.

Questa affermazione, che vale la pena ricordare proviene dalla Germania, determina che se gli Stati membri rimangono i padroni dei trattati e non esiste uno Stato federale superiore a loro, essi mantengono anche la loro rispettiva competenza nell’interpretare tali trattati.

In circostanze normali, l’autorità giudiziaria nazionale dovrebbe considerare vincolante un’interpretazione del diritto dell’UE da parte della Corte di giustizia dell’Unione; tuttavia, quando tale interpretazione è“oggettivamente arbitraria“, i giudici nazionali devono intervenire per correggere l’eccesso.

In questa occasione, la Corte Costituzionale Federale tedesca ritiene che questo sia il caso e, di conseguenza, procede all’interpretazione del diritto europeo, in particolare per quanto riguarda i principi di attribuzione e proporzionalità, entrambi pilastri fondamentali del diritto dell’UE.

Ritenendo che il principio di proporzionalità non sia stato rispettato, la Corte costituzionale tedesca annulla la precedente sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, considerandola non vincolante e inapplicabile in Germania.

Il lettore può valutare se definire arbitrario e sproporzionato l’esercizio della Corte europea di Lussemburgo sia in linea con la cooperazione, il rispetto e la comprensione che devono presiedere a una risoluzione“coordinata” dei conflitti a entrambi i livelli, nazionale e comunitario.

In ogni caso, concludiamo che la smentita alla pretesa di primato giuridico dell’UE, proveniente dalla Germania attraverso Solange nel 1974, è oggi confermata da Weiss; il professor Bill Davies l’ha riassunta magistralmente analizzando il lavoro giurisdizionale di Karlsruhe:

La Corte costituzionale federale, quando è stata chiamata a pronunciarsi sul primato giuridico europeo, si è trovata in una tempesta di percezioni contrarie nella Repubblica federale tedesca del dopoguerra. Le due opzioni che la Corte poteva scegliere – negare il primato e proteggere gli strumenti giuridici nazionali, oppure accettare il primato e potenzialmente minare l’integrità costituzionale nazionale – erano entrambe ugualmente sgradevoli e foriere di dibattiti e controversie. La Corte costituzionale federale ha infine scelto la strada della difesa dell’ordine nazionale.

 

Miguel Toledano e Jorge Martínez sono consulenti del gruppo dei Conservatori e Riformisti europei (ECR).

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