PIERWSZEŃSTWO PRAWA NIEMIECKIEGO PRZED PRAWEM UNII EUROPEJSKIEJ (II)

Eseje - 13 lipca, 2022

Tags:

[Pierwszą część tego artykułu można znaleźć
tutaj
].

5.- Suwerenność Niemiec jest nadrzędna wobec prymatu Wspólnoty:

W pierwszej z podstaw prawnych, na podstawie której niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga na korzyść powodów zgodnie z wyrokiem Weiss z dnia 5 maja 2020 r., zasada suwerenności jest wyraźnie proklamowana (pkt 99). Nic dziwnego, skoro taką zasadę konstytucyjnie ustanawia art. 20 ust. 2 ustawy zasadniczej z Bonn z 1949 r. w brzmieniu:

„Cała władza państwowa emanuje z ludu.

W szczególności chodzi o zasadę suwerenności ludowej, która różni się od suwerenności narodowej, gdzie władza pochodzi od narodu, choć obie mają ten sam fundament, czyli koncepcję suwerenności nowożytnej, wymyśloną przez francuskiego filozofa Jeana Bodina i zdefiniowaną jako „absolutna i wieczysta władza republiki”.

Zgodnie z republiką federalną stworzoną w Niemczech po II wojnie światowej, naród niemiecki jest pierwotnym posiadaczem władzy politycznej, którą zasadniczo przekazuje państwu – doktryna, nawiasem mówiąc, dalece sprzeczna z chrystianizmem, ale to odciągnęłoby nas od naszej analizy tutaj.

Przeniesienie władzy z ludu na państwo niemieckie nie jest rozstrzygające, ponieważ nadawca i odbiorca nadal sprawują władzę polityczną, choć w różny sposób; w istocie ten sam art. 20 ust. 2 bońskiej ustawy zasadniczej wyjaśnia następnie:

„Władzę tę sprawuje naród poprzez wybory i głosowanie oraz poprzez określone organy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej.

Mimo więc, że państwo posiada taką władzę pochodzącą od narodu niemieckiego, to jednak władza polityczna jest sprawowana przez naród niemiecki bezpośrednio poprzez jego udział w wyborach; a pośrednio poprzez akty wymienionych organów państwowych.

Zgodnie z zasadą suwerenności ludowej, określoną w bońskiej ustawie zasadniczej, sędziowie konstytucyjni w Weiss rozwijają następującą argumentację:

[Corresponding to the principle of popular sovereignty] to prawo obywateli do podlegania tylko tym władzom publicznym, które mogą legitymizować i na które mogą wpływać. ”

Przysłówek „tylko” jest naszym zdaniem dość kluczowy, ponieważ sugeruje, że obywatele niemieccy nie podlegają żadnej władzy publicznej, której nie mogą legitymizować i na którą nie mogą wpływać.

Jest to dość logiczne, ponieważ jako posiadacze władzy politycznej podlegają oni władzom publicznym tak długo, jak długo ingerują w wybory takich władz, które są w ten sposób legitymizowane przez naród niemiecki i na które naród niemiecki może nadal wpływać.

A gdyby te implikacje zasady suwerenności w imieniu narodu niemieckiego nie były wystarczająco silne, sędziowie z Karlsruhe dodają:

[The principle of popular sovereignty] wymaga, aby każdy akt władzy publicznej wykonywany w Niemczech mógł być prześledzony wstecz do jego obywateli. ”

Dlatego też w Niemczech nie powinno się sprawować władzy publicznej, której nie da się powiązać z decyzją niemieckich obywateli. Można dodać, że w Niemczech nie powinno być takiego sprawowania władzy publicznej, za które władza ta nie mogłaby być rozliczona przez naród niemiecki.

Jednak Federalny Trybunał Konstytucyjny uwypukla jeszcze trzecie następstwo, dotyczące reprezentacji politycznej, jako wywodzącej się z zasady suwerenności ludowej:

„Zakazuje to poddawania obywateli władzy politycznej, od której nie mogą uciec i na którą w zasadzie nie mogą wywierać wpływu, w sposób wolny i równy, zarówno w odniesieniu do swoich przedstawicieli, jak i merytorycznych rozstrzygnięć. ”

Niemieccy sędziowie wyjaśniają, że trzy powyższe stwierdzenia nadal obowiązują w odniesieniu do Unii Europejskiej i integracji Niemiec z taką organizacją międzynarodową.

Jest to rzeczywiście kolejne ważne wyjaśnienie, a dalej następuje dalsze wyszczególnienie ograniczeń działań UE:

„Ustawa Zasadnicza nie upoważnia organów państwa niemieckiego do przekazywania suwerennych kompetencji na rzecz Unii Europejskiej w taki sposób, aby Unia Europejska była uprawniona, w ramach samodzielnego wykonywania swoich uprawnień, do tworzenia nowych kompetencji na swoją rzecz. ”

To stwierdzenie jest dwojakie. Z jednej strony neguje możliwość tworzenia przez Unię Europejską dla siebie kompetencji innych niż te, które zostały przyznane przez suwerenne państwa członkowskie.

Przypomnijmy w tym miejscu, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego została stworzona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej poprzez wyrok Costa/ENEL z 1964 roku. Być może nie oznacza to ściśle tworzenia kompetencji, ale nie ulega wątpliwości, że pośrednio fakt, iż instytucja unijna (a nie państwa członkowskie) przyznaje nadrzędność prawu unijnemu, a tym samym przyznaje większe uprawnienia zarówno współustawodawczym instytucjom Unii (Parlamentowi i Radzie), odpowiedzialnej za proponowanie i stosowanie prawa unijnego (Komisji), jak i najwyższemu organowi odpowiedzialnemu za interpretację prawną (Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej), jest równoznaczny z tworzeniem większych uprawnień na mocy własnej decyzji, czyli niezależnie. W końcu właśnie o tym przypomina Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe, że Unia Europejska nie może tego robić, zgodnie z zasadą suwerenności ludowej głoszoną przez niemiecką ustawę zasadniczą. Tak więc Weiss, wraz ze swoim orzeczeniem o suwerenności ludowej, zawiera w sobie element wymierzony przeciwko jakimkolwiek pretekstom do nadawania prymatu prawu UE.

Uderzające może być jednak to, że ten sam wyrok przyznaje istnienie pewnego transferu suwerennych kompetencji na rzecz Unii Europejskiej, aczkolwiek pod warunkiem, że transfer ten zostanie dokonany w zakresie i formie zaakceptowanej przez Bundestag, czyli Sejm Federalny.

W związku z tym główny organ tworzący krajowe normy prawne, jak również takie produkty prawne, w tym zawierające przeniesienie suwerennych uprawnień lub kompetencji, nadal mają wyższą rangę niż działalność legislacyjna w imieniu instytucji UE w ramach takiego przekazania.

Z obu tych powodów – niemożności samodzielnego korzystania przez Unię Europejską z uprawnień do kreowania nowych kompetencji na swoją korzyść (w tym pośrednio jurydycznego kreowania zasady prymatu) oraz uzależnienia przekazania suwerennych kompetencji od akceptacji przez główny organ ustawodawczy państwa – zasada suwerenności ludowej w Niemczech wyraźnie przeważa nad wszelkimi roszczeniami prymatu na rzecz prawa Unii Europejskiej.

 

6.- Supremacja należy do Ustawy Zasadniczej i do niemieckich organów państwowych:

Według Federalnego Trybunału Konstytucyjnego istnieją cztery niemieckie instytucje, które kontrolują akty Unii Europejskiej – rząd federalny, wspomniany Bundestag, Bundesrat, czyli Rada Federalna (izba wyższa) i oczywiście sam niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny.

Pierwsze trzy odpowiadają, w sposób nieokreślony, za trzy możliwe sposoby kontroli, a mianowicie:

Nadzorowanie, czy instytucje, organy, podmioty, biura i agencje Unii Europejskiej przestrzegają [Germany’s] program integracji europejskiej, powstrzymanie się od uczestnictwa w przyjmowaniu i realizacji środków, które wykraczają poza granice tego programu, a w przypadku gdy środki te stanowią wyraźne i strukturalne przekroczenie kompetencji Unii Europejskiej, aktywne podejmowanie decyzji zapewniających zgodność wspomnianego programu integracji i przestrzeganie jego granic”.

Jeśli chodzi o niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny, to posiada on również nadrzędność wobec podmiotów Unii Europejskiej w tym sensie, że„przeprowadza kontrolę ultra vires w celu oceny, czy powyższe wymogi zostały spełnione„. Innymi słowy, Weiss przypomina o supremacji czterech instytucji krajowych nad każdą instancją europejską. Czytelnik może łatwo powiązać tę supremację z enuncjowaną powyżej zasadą suwerenności ludowej.

Ale sąd w Karlsruhe wyraźnie dodaje cechę gmachu politycznego powstałego po II wojnie światowej:„Nadrzędność Konstytucji„.

Oznacza to, że ustawa zasadnicza z Bonn zawiera przepisy (i stąd można wyprowadzić słuszną analogię dla wszystkich innych państw członkowskich), które mają prymat nad całym kompendium przepisów unijnych, przyjętych w Brukseli i Strasburgu oraz interpretowanych w Luksemburgu.

W odniesieniu do pozycji Niemiec w Unii Europejskiej (przy czym nalegamy na konieczną analogię do wszystkich innych równych prawnie państw członkowskich), ta narodowa supremacja obejmuje„realizację oraz dalsze kształtowanie i rozwój programu integracyjnego w celu zapewnienia przestrzegania jego granic„.

Ustawa zasadnicza z Bonn funkcjonuje więc jako granica, powyżej której nie można uchwalić prawa Unii.

Z logicznego punktu widzenia treść prawa europejskiego nie może być sprzeczna z krajowym rozwojem nakazów konstytucyjnych, które cieszą się supremacją, ani ich przekraczać.

Upieramy się, że te limity są kontrolowane przez wspomniane wysokie instytucje krajowe; i że takie limity są określane przez prawo krajowe, jak udowodniliśmy w pierwsza część tego artykułu, które w związku z tym mają pierwszeństwo przed aktami organów UE i ewentualnymi skutkami dla Niemiec jako państwa członkowskiego Unii (lub ponownie – każdego innego państwa członkowskiego).

 

7.- Nadrzędna legitymacja demokratyczna potwierdza prymat narodowy:

Choć według niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego nie jest to element absolutnie niezbędny, Weiss dokonuje jednak porównania demokratycznej legitymacji instancji Republiki Federalnej z instancjami Unii Europejskiej – co skutkuje wyższością tej pierwszej, także z tego punktu widzenia.

Przeanalizujmy dokładne określenia sędziów z Karlsruhe:

„Dotyczy to w jeszcze większym stopniu sytuacji, gdy władza publiczna jest sprawowana przez podmioty, które mają jedynie słaby związek z legitymacją demokratyczną„.

Federalny Trybunał Konstytucyjny nie neguje pewnej legitymacji demokratycznej po stronie organów UE. Legitymacja taka jest jednak „słaba”, co dalej sprowadza się do narodowej preponderancji ut supra. Zasadniczo orzeczenie w sprawie Weiss wiąże demokratyczną legitymację w imieniu narodu niemieckiego z niemiecką tożsamością konstytucyjną, która wyklucza prymat prawa unijnego jako przesłanki integracji europejskiej.

Nawet gdyby demokratyczna jakość instytucji europejskich była solidniejsza, elementy suwerenności ludowej, kontroli przez instytucje krajowe i nadrzędności zawarte w bońskiej ustawie zasadniczej nadal miałyby zastosowanie. Jednak brak solidnej legitymacji demokratycznej, który sąd w Karlsruhe potępia w odniesieniu do instytucji, organów, urzędów i agencji Unii Europejskiej, potwierdza jedynie drugorzędną pozycję ich działania w stosunku do szczebla krajowego, który w każdym przypadku zajmuje pierwsze miejsce.

Dla celów praktycznych z pewnością pożądana jest Komisja Europejska wybierana w bardziej egalitarny i przejrzysty sposób oraz wyposażona w mniej biurokratyczny i tajny modus operandi. Niemniej jednak taka ewentualna poprawa nie oznaczałaby decydującego wpływu na roszczenie UE do supremacji prawnej nad państwami członkowskimi.

Prowokuje pewien zachwyt lektura, że jeszcze w 2020 roku sąd w Karlsruhe musi wskazać na wadę reprezentacji w imieniu organów UE. Już w najsłynniejszym orzeczeniu dotyczącym zasady prymatu, wyroku Solange z 1974 r., niemieccy sędziowie ostrzegali przed brakiem demokratycznego poziomu organów UE, którego wymagała Republika Federalna, aby cała treść Ustawy Zasadniczej mogła hipotetycznie ustąpić przepisom ponadnarodowym.

Prawie pięćdziesiąt lat później najwyższy organ prawny narodu niemieckiego nadal ocenia europejską jakość demokracji jako niewystarczającą. Założenia i sceptycyzm Solange wobec prymatu nie uległy zmianie. Z czego można wywnioskować, że Niemcy, najbogatsze państwo w Unii Europejskiej, przewodzi krajowym eurosceptykom, wyprzedzając Polskę, Węgry, Rumunię, Danię czy Holandię, które również opracowały ten temat.

 

8.- Pierwszeństwo stosowania nie pociąga za sobą pierwszeństwa ważności:

Dwukrotnie w całym wyroku niemieccy sędziowie wymieniają pojęcie„pierwszeństwa stosowania(Anwendungsvorrang), które przysługuje prawu Unii Europejskiej.

Chociaż te dwa odniesienia można zakwalifikować jako obiter dicta, czytelnik będzie się zastanawiał, co one oznaczają: czy prawo UE ma pierwszeństwo, czy nie?

Nawet jeśli unijny prymat został wymyślony jako nieuzasadniona fantazja przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, to w jakim stopniu Niemcy go zaakceptowały i w jakim stopniu można założyć, że inne narody czują się ciągnięte przez taki przymus, aby zaakceptować równe szanse wśród dwudziestu siedmiu państw członkowskich?

W wyroku Costa/ENEL, w którym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pojmował zasadę pierwszeństwa prawa unijnego, w oficjalnej wersji niemieckiej pojawił się termin „Vorrang”, w tekście hiszpańskim „primacía”, czyli po angielsku „supremacja”.

Ale Vorrang nie jest tym samym co Anwendungsvorrang; pierwszy stanowi rodzaj, a drugi gatunek. Doktryna germańska wyróżnia bowiem dwa rodzaje pierwszeństwa, priorytetu lub prymatu: prymat ważności(Geltungsvorrang) i prymat zastosowania ( Anwendungsvorrang uznany przez autorów Weissa).

Prymat ważności to forma rozwiązywania kolizji między dwoma normami prawnymi, w ramach której jedna z nich jest pomijana, ponieważ stosuje się tylko tę uznaną za nadrzędną lub posiadającą prymat.

W przypadku prymatu stosowania zasada rozwiązywania kolizji (lub norma kolizyjna, choć bardziej prawidłowo jest to zasada niż norma) służy do określenia, którą z dwóch nakazów prawnych należy zastosować i w jakim zakresie.

I to właśnie zrobili sędziowie z Karlsruhe. Regułą kolizyjną jest sama ustawa zasadnicza z Bonn, która określa warunki, w jakich prawo krajowe może ustąpić prawu Unii Europejskiej, co wykazaliśmy.

Należy jeszcze raz przypomnieć, że niemiecka konstytucja jest ustanowiona jako reguła kolizyjna, a Federalny Trybunał Konstytucyjny jako organ interpretujący i wykonujący tę regułę, tak więc proklamowany prymat stosowania (który nie jest prymatem) jest uzasadniony we własnym zakresie.

 

9.- Rozwiązanie koordynacji zaniża prymat:

Ostatnia uwaga obala, zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, twierdzenie o prymacie prawa UE w Niemczech, a w konsekwencji w całej Unii.

Po wspomnieniu o wyjaśnionej powyżej precedencji stosowania, sędziowie konstytucyjni mówią o„koordynacji” między szczeblem krajowym i europejskim. Ale koordynacja odpowiada podobnym uprawnieniom, ponieważ prymat jednego nad drugim bardziej odpowiadałby podporządkowaniu, a nie koordynacji.

W podobnym tonie, a więc negując europejską supremację, Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe dodaje, że napięcia powstające między organami krajowymi i europejskimi należy rozwiązywać„w formie współpracy (…) poprzez wzajemny szacunek i zrozumienie„.

Czytelnikowi może się wydawać, że taka terminologia jest bardziej typowa dla polityki niż dla nauk prawnych, gdyż takie pojęcia jak koordynacja, współpraca, szacunek czy zrozumienie nie przynoszą wiele pewności prawnej przy rozstrzyganiu kolejnych spraw.

Na szczęście niemieccy sędziowie dodają istotne wskazówki do zrozumienia i zastosowania tej zasady koordynacji.

Z jednej strony, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie może stosować prawa wspólnotowego z pominięciem praktyki sędziów i sądów krajowych. Odwołajmy się tu do poprzedniej części i przypomnijmy raz jeszcze, że nie ma prymatu ważności, jakkolwiek Costa/ENEL rozpoczął swój kant prymatu(Vorrang) pięćdziesiąt lat temu, w ogólnej i niejednoznacznej formie, którą zarysowaliśmy.

Z drugiej strony, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do interpretowania i stosowania traktatów Unii w celu zapewnienia jednolitości i spójności prawa europejskiego, z upoważnienia tych traktatów; ale jurysdykcja ta nie jest wyłączna, ponieważ „państwa członkowskie pozostają panami traktatów, a Unia Europejska nie przekształciła się w państwo federalne”.

To stwierdzenie, które – warto przypomnieć – pochodzi z Niemiec, przesądza o tym, że skoro państwa członkowskie pozostają panami traktatów i nie ma nadrzędnego wobec nich państwa federalnego, to zachowują też swoje kompetencje w zakresie interpretacji takich traktatów.

W normalnych okolicznościach krajowy organ sądowy powinien uznać wykładnię prawa UE dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii za wiążącą; jednak gdy taka wykładnia jest„obiektywnie arbitralna„, sądy krajowe muszą podjąć działania w celu skorygowania tego przekroczenia.

W tym przypadku Federalny Trybunał Konstytucyjny Niemiec uważa, że tak właśnie jest; i w związku z tym przystępuje do interpretacji prawa europejskiego, w szczególności w odniesieniu do zasad przypisania i proporcjonalności, które stanowią podstawowe filary prawa UE.

Uznając, że zasada proporcjonalności nie została zachowana, niemiecki Trybunał Konstytucyjny uchyla poprzedni wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uznając go za niewiążący i niemający zastosowania w Niemczech.

Czytelnik może ocenić, czy nazwanie ćwiczenia przez Europejski Trybunał w Luksemburgu arbitralnym i nieproporcjonalnym jest zgodne ze współpracą, szacunkiem i zrozumieniem, które muszą rządzić„skoordynowanym” rozwiązywaniem konfliktów na obu poziomach, krajowym i unijnym.

W każdym razie stwierdzamy, że zaprzeczenie roszczeniu prawnego prymatu UE płynące z Niemiec poprzez Solange w 1974 r. jest potwierdzone przez Weissa obecnie; profesor Bill Davies podsumował to po mistrzowsku, analizując jurysdykcyjne działania Karlsruhe:

Federalny Trybunał Konstytucyjny, wezwany do wydania orzeczenia w sprawie europejskiego prymatu prawnego, znalazł się w burzy sprzecznych wyobrażeń w powojennej Republice Federalnej Niemiec. Dwie opcje, które mógł wybrać sąd – odmówić prymatu i chronić krajowe instrumenty prawne lub przyjąć prymat i potencjalnie podważyć krajową integralność konstytucyjną – były równie niesmaczne i sprzyjały debacie i kontrowersjom. Federalny Trybunał Konstytucyjny wybrał ostatecznie drogę obrony porządku narodowego.

 

Miguel Toledano i Jorge Martínez są doradcami Grupy Europejskich Konserwatystów i Reformatorów (ECR).

The text was translated by an automatic system

Tags: