PRIMAT NJEMAČKOG PRAVA NAD PRAVOM EUROPSKE UNIJE (II.)

Eseji - 13 srpnja, 2022

Tags:

[Prvi dio ovog članka možete pronaći ovdje ].

5.- Njemački suverenitet nadjačava primat Zajednice:

U prvoj od pravnih osnova prema kojima njemački Savezni ustavni sud odlučuje u korist tužitelja prema presudi Weiss od 5. svibnja 2020., jasno je proklamirano načelo suverenosti (stavak 99). Nije ni čudo, budući da je takvo načelo ustavno utvrđeno člankom 20. stavkom 2. Bonskog temeljnog zakona iz 1949., kako slijedi:

Sva državna vlast proizlazi iz naroda.

Točnije, načelo je načelo narodnog suvereniteta, koje se razlikuje od nacionalnog suvereniteta gdje moć proizlazi iz nacije; iako oboje dijele isti temelj, to jest koncept moderne suverenosti, koji je izumio francuski filozof Jean Bodin i definirao kao “apsolutnu i trajnu vlast republike”.

Prema saveznoj republici stvorenoj u Njemačkoj nakon Drugog svjetskog rata, njemački narod je izvorni nositelj političke moći, koju uglavnom prenosi na državu – što je doktrina, usput rečeno, daleko suprotna kršćanstvu, ali to bi nas odvelo iz naše analize ovdje.

Prijenos vlasti s naroda na njemačku državu nije konačan, budući da odašiljač i prijamnik nastavljaju obnašati političku moć, iako na različite načine; doista, isti članak 20. stavak 2. temeljnog zakona iz Bonna zatim objašnjava:

Ovu vlast vrši narod putem izbora i glasovanja te kroz posebna tijela zakonodavne, izvršne i sudske vlasti.

Stoga, iako država ima takvu moć koja dolazi od njemačkog naroda, političku moć još uvijek vrši njemački narod izravno kroz sudjelovanje na izborima; a posredno i kroz akte navedenih državnih tijela.

U skladu s načelom narodne suverenosti kako je navedeno u Bonnskom temeljnom zakonu, ustavni suci u Weissu razvijaju sljedeće obrazloženje:

“[Corresponding to the principle of popular sovereignty] je pravo građana da budu podređeni samo onim javnim vlastima koje mogu ozakoniti i na koje mogu utjecati.

Prilog “samo” je po našem mišljenju prilično bitan, budući da implicira da njemački građani nisu podložni nikakvoj javnoj vlasti koju ne mogu legitimizirati i na koju ne mogu utjecati.

To je sasvim logično budući da su, kao nositelji političke moći, podložni javnim vlastima sve dok su intervenirali u izboru takvih vlasti, koje su na taj način legitimirane od strane njemačkog naroda i na koje njemački narod može nastaviti utjecati.

A ako ove implikacije načela suverenosti u ime njemačkog naroda nisu bile dovoljno jake, suci iz Karlsruhea dodaju:

“[The principle of popular sovereignty] zahtijeva da se svaki čin javne vlasti koji se provodi u Njemačkoj može pratiti do njezinih građana.

Stoga u Njemačkoj ne bi trebalo postojati nikakva javna vlast koja se ne može povezati s odlukom njemačkih građana. Mogli bismo dodati da u Njemačkoj ne bi trebalo postojati javna vlast za koju se njemački narod ne može smatrati odgovornom.

Ali Savezni ustavni sud još uvijek eksplicitno ističe treći korolar, koji se tiče političkog predstavljanja, kao što je izvedeno iz načela narodnog suvereniteta:

Ovim se zabranjuje podvrgavanje građana političkoj vlasti od koje ne mogu pobjeći i na koju načelno ne mogu slobodno i ravnopravno utjecati, kako u pogledu svojih predstavnika, tako iu pogledu njihovih suštinskih opredjeljenja.

Njemački suci objašnjavaju da se tri gore navedene izjave nastavljaju primjenjivati u pogledu Europske unije i integracije Njemačke u takve međunarodne organizacije.

To je doista još jedno važno pojašnjenje, a oni nastavljaju s daljnjim specifikacijama ograničenja djelovanja EU-a:

Temeljni zakon ne ovlašćuje organe njemačke države da prenesu suverene ovlasti na Europsku uniju na takav način da je Europska unija ovlaštena, u neovisnom vršenju svojih ovlasti, stvoriti nove nadležnosti u svoju korist.

Ova izjava je dvostruka. S jedne strane, poriče mogućnost da Europska unija za sebe stvori nadležnosti osim onih koje su joj dodijelile suverene države članice.

Prisjetimo se da je načelo primata prava EU-a stvorio Sud pravde Europske unije svojom presudom Costa/ENEL iz 1964. To možda ne podrazumijeva striktno stvaranje nadležnosti, ali nema sumnje da, neizravno, činjenica da institucija EU (a ne države članice) daje nadmoć pravu Unije, pripisujući time veće ovlasti i suzakonodavnim institucijama i Unije (Parlament i Vijeće), onome tko je zadužen za predlaganje i primjenu prava Unije (Komisija) i također najvišem tijelu odgovornom za pravno tumačenje (Sud Europske unije), znači stvaranje veće ovlasti vlastitim odluka, to jest neovisno. Na kraju krajeva, to je upravo ono što Ustavni sud u Karlsruheu podsjeća da Europska unija ne može učiniti, u skladu s načelom narodnog suvereniteta proklamiranog njemačkim temeljnim zakonom. Stoga Weiss , sa svojom presudom o narodnom suverenitetu, u sebi sadrži sveobuhvatni element protiv bilo kakve pretenzije na prvenstvo prava EU-a.

No, moglo bi se činiti zapanjujućim da ista presuda priznaje postojanje određenog prijenosa suverenih ovlasti na Europsku uniju; iako pod uvjetom da se takav prijenos izvrši u opsegu i obliku koji prihvaća Bundestag ili Savezna skupština.

Posljedično, glavno tijelo koje proizvodi nacionalne pravne norme, kao i takve pravne proizvode, uključujući one koji sadrže prijenos suverenih ovlasti ili ovlasti, i dalje imaju viši rang od zakonodavne vlasti u ime institucija EU-a prema takvom prijenosu.

Zbog oba ova razloga – nemogućnosti da Europska unija samostalno provodi svoje ovlasti za stvaranje novih nadležnosti u svoju korist (uključujući, posredno, jurisprudencijsko stvaranje načela prvenstva) i uvjetovanje prijenosa suverenih ovlasti prihvaćanjem od strane glavnog zakonodavnog državnog tijela – načelo narodnog suvereniteta u Njemačkoj jasno poništava sve zahtjeve za prvenstvom u korist prava Europske unije.

 

6.- Nadmoć pripada Osnovnom zakonu i njemačkim nacionalnim tijelima:

Prema Saveznom ustavnom sudu postoje četiri njemačke institucije koje kontroliraju akte Europske unije – Savezna vlada, gore spomenuti Bundestag , Bundesrat ili Savezno vijeće (gornji dom) i, naravno, sam njemački Savezni ustavni sud.

Prva tri odgovorna su, nejasno, za tri moguća načina kontrole, naime:

Nadzirati poštuju li institucije, tijela, subjekti, uredi i agencije Europske unije [Germany’s] programa europskih integracija, suzdržati se od sudjelovanja u donošenju i provedbi mjera koje prelaze granice tog programa te, ako takve mjere predstavljaju očito i strukturno značajno prekoračenje nadležnosti Europske unije, aktivno donositi odluke kojima se osigurava usklađenost s navedeni program integracije i poštivanje njegovih ograničenja“.

Što se tiče njemačkog Saveznog ustavnog suda, on također ima nadmoć nad entitetima Europske unije u smislu da ” provodi reviziju ultra vires kako bi procijenio jesu li gore navedeni zahtjevi ispunjeni “. Drugim riječima, Weiss podsjeća na nadmoć četiri nacionalne institucije nad svakom europskom instancom. Čitatelj može lako povezati ovu nadmoć s načelom narodnog suvereniteta kako je gore navedeno.

Ali sud u Karlsruheu izričito dodaje kvalitetu političkog zdanja stvorenog nakon Drugog svjetskog rata: ” Nadmoć ustava “.

Odnosno, Osnovni zakon iz Bonna sadrži odredbe (i stoga se može izvesti poštena analogija za sve druge države članice) koje imaju primat nad cjelokupnim zbirkom pravila EU-a, kako su usvojena u Bruxellesu i Strasbourgu i tumačena u Luxembourgu.

Što se tiče položaja Njemačke u Europskoj uniji (i inzistiramo na nužnoj analogiji sa svim drugim ravnopravnim državama članicama prema zakonu), ova nacionalna nadmoć uključuje ” provedbu i daljnje oblikovanje i razvoj programa integracije kako bi se osiguralo da njegove granice se poštuju “.

Stoga, Temeljni zakon iz Bonna djeluje kao granica iznad koje se zakon Unije ne može donijeti.

Logično, sadržaj europskog prava ne može proturječiti niti nadmašiti nacionalni razvoj ustavnih odredbi koje uživaju nadmoć.

Inzistiramo da te granice kontroliraju spomenute visoke nacionalne institucije; te da su takve granice određene nacionalnim pravom, kao što smo dokazali u prvi dio ovog članka, koji stoga imaju prednost nad aktima vlasti EU-a i svim potencijalnim implikacijama Njemačke kao države članice Unije (ili, ponovno, bilo koje druge države članice).

 

7.- Nadmoćni demokratski legitimitet potvrđuje nacionalni primat:

Bez da je to apsolutno neophodan element prema njemačkom Ustavnom sudu, Weiss ipak uspostavlja usporedbu između demokratskog legitimiteta instanci Savezne Republike i onih u Europskoj uniji – što rezultira superiornošću prvih, također s ove točke gledišta.

Pogledajmo točne uvjete sudaca iz Karlsruhea:

Ovo se u još većoj mjeri odnosi kada javnu vlast vrše subjekti koji imaju samo slab odnos prema demokratskom legitimitetu “.

Savezni ustavni sud ne osporava određeni demokratski legitimitet tijelima EU. Međutim, takav je legitimitet “slab”, što dalje dovodi do nacionalne premoći ut supra . U osnovi, presuda u Weissu povezuje demokratski legitimitet u ime njemačkog naroda s njemačkim ustavnim identitetom, što isključuje primat prava EU kao preduvjeta za europsku integraciju.

Čak i kad bi demokratska kvaliteta europskih institucija bila čvršće utemeljena, i dalje bi se primjenjivali elementi narodne suverenosti, kontrole nacionalnih institucija i nadmoći temeljnog zakona iz Bonna. Ali nedostatak čvrstog demokratskog legitimiteta koji sud u Karlsruheu osuđuje u odnosu na institucije, tijela, urede i agencije Europske unije samo potvrđuje sekundarnu poziciju njihovog djelovanja u odnosu na nacionalnu razinu, koja u svakom slučaju drži prvu rang.

Iz praktičnih razloga svakako je poželjna Europska komisija izabrana na ravnopravniji i transparentniji način s manje birokratskim i tajnovitim modusom operandi . Ipak, takvo eventualno poboljšanje ne bi značilo odlučujući učinak na tvrdnju EU o pravnoj nadmoći nad državama članicama.

Određeno strahopoštovanje izaziva čitanje da još 2020. godine sud u Karlsruheu treba ukazati na nedostatak zastupanja u ime tijela EU-a. U svojoj najpoznatijoj presudi o načelu primata, presudi Solange iz 1974. godine, njemački suci već su upozorili na nedostatke vlasti EU-a na demokratskoj razini koju je Savezna Republika zahtijevala kako bi cijeli sadržaj Temeljnog zakona hipotetski podlijegao nadnacionalnim odredbama. .

Gotovo pedeset godina kasnije, najviši pravni autoritet njemačkog naroda još uvijek europsku demokratsku kvalitetu ocjenjuje nedostatnom. Solangeove pretpostavke i skepticizam o primatu nisu se promijenili. Iz čega možemo zaključiti da Njemačka, najbogatija država Europske unije, prednjači u nacionalnom euroskepticizmu, ispred Poljske, Mađarske, Rumunjske, Danske ili Nizozemske, koje su također elaborirale ovu temu.

 

8.- Prvenstvo primjene ne podrazumijeva prvenstvo valjanosti:

U dva navrata u cijeloj presudi, njemački suci spominju pojam ” prvenstvo zahtjeva ” ( Anwendungsvorrang ) prema pravu Europske unije.

Iako se ove dvije reference mogu kvalificirati kao obiter dicta , čitatelj će se zapitati što one podrazumijevaju: je li pravo EU-a dobilo prednost ili nije?

Čak i ako je primat EU-a izmišljen kao neopravdana fantazija od strane Suda Europske unije, u kojoj je to mjeri Njemačka to prihvatila i u kojoj se mjeri može pretpostaviti da se druge nacije osjećaju povučene takvim ograničenjem, kako bi prihvatile jednake uvjete među dvadeset i sedam država članica?

Presuda Costa/ENEL , u kojoj je Sud Europske unije osmislio načelo prvenstva prava EU-a, sadržavala je pojam “ Vorrang” u svojoj službenoj njemačkoj verziji, “primacía” u španjolskom tekstu ili “supremacy” u engleskom jeziku .

Ali Vorrang nije isto što i Anwendungsvorrang ; prvi čini rod, a drugi vrstu. Doista, germanska doktrina razlikuje dvije vrste prvenstva, prioriteta ili prvenstva: prvenstvo valjanosti ( Geltungsvorrang ) i prvenstvo primjene ( Anwendungsvorrang priznaju autori Weis s).

Prvenstvo valjanosti je oblik rješavanja kolizije između dva pravna pravila pri čemu se jedno od njih zanemaruje jer se koristi samo ono koje se smatra superiornijim ili koje ima prvenstvo.

U slučaju prvenstva primjene, pravilo o rješavanju kolizija (ili norma o koliziji, iako je to ispravnije pravilo nego norma) koristi se kako bi se odredilo koje od dva pravna pravila treba primijeniti i u kojoj mjeri.

I to je ono što su suci iz Karlsruhea učinili. Sukobno pravilo je sam temeljni zakon iz Bonna, koji određuje uvjete pod kojima nacionalno pravo može ustupiti pravu Europske unije, kao što smo pokazali.

Treba još jednom imati na umu da je njemački Ustav uspostavljen kao kolizijsko pravilo, a Savezni ustavni sud kao autoritet za tumačenje i provedbu ovog pravila, tako da je proklamirani primat primjene (koji nije primat) opravdana u svojim uvjetima.

 

9.- Rješenje koordinacije osporava primat:

Završno razmatranje opovrgava, i pravno i činjenično, tvrdnju o primatu prava EU unutar Njemačke i, posljedično, u cijeloj Uniji.

Nakon što su spomenuli prethodno objašnjeno prvenstvo primjene, ustavni suci govore o ” koordinaciji ” između nacionalne i europske razine. Ali koordinacija odgovara sličnim ovlastima, budući da bi primat jedne nad drugom ispravnije odgovarao podređenosti, a ne koordinaciji.

Na sličnoj pomirljivoj liniji, dakle negirajući europsku nadmoć, Ustavni sud u Karlsruheu dalje dodaje da se napetosti koje se javljaju između nacionalnih i europskih tijela moraju riješiti ” u obliku suradnje… kroz međusobno poštovanje i razumijevanje “.

Čitatelj može pomisliti da je takva terminologija tipičnija za politiku nego za pravnu znanost, budući da pojmovi kao što su koordinacija, suradnja, poštovanje ili razumijevanje ne donose veliku pravnu sigurnost pri rješavanju daljnjih slučajeva.

Srećom, njemački suci dodaju relevantne naznake za razumijevanje i primjenu ovog načela koordinacije.

S jedne strane, Sud Europske unije ne smije primjenjivati pravo Zajednice zanemarujući praksu nacionalnih sudaca i sudova. Osvrnimo se ovdje na prethodni odjeljak i prisjetimo se još jednom da ne postoji primat valjanosti, koliko god Costa/ENEL započeo svoju nadmoćnost ( Vorrang ) prije pedeset godina, u generičkom i dvosmislenom obliku koji smo naveli.

S druge strane, Sud Europske unije ima nadležnost za tumačenje i primjenu Ugovora Unije kako bi se osigurala ujednačenost i koherentnost europskog prava, prema mandatu navedenih ugovora; ali takva nadležnost nije isključiva, budući da “države članice ostaju gospodari Ugovora, a Europska unija nije se razvila u federalnu državu“.

Ova izjava, koju vrijedi podsjetiti, dolazi iz Njemačke, određuje da, ako države članice ostanu gospodari Ugovora i nema nadređene savezne države, one također zadržavaju svoju odgovarajuću nadležnost za tumačenje takvih ugovora.

U normalnim okolnostima, nacionalno pravosudno tijelo trebalo bi smatrati obvezujućim tumačenje prava EU-a od strane Suda pravde Unije; međutim, kada je takvo tumačenje ” objektivno proizvoljno “, nacionalni sudovi moraju poduzeti mjere kako bi ispravili prekoračenje.

Ovom prilikom Savezni ustavni sud Njemačke smatra da je tako; i posljedično, nastavlja s tumačenjem europskog prava, posebice u pogledu načela pripisivanja i razmjernosti, oba temeljna stupova prava EU-a.

Utvrđujući da nije ispoštovano načelo proporcionalnosti, njemački Ustavni sud poništava prethodnu presudu Suda Europske unije, smatrajući je neobvezujućom i neprimjenjivom u Njemačkoj.

Čitatelj može procijeniti je li prozivanje Europskog suda u Luksemburgu proizvoljnim i nerazmjernim u skladu sa suradnjom, poštovanjem i razumijevanjem koji moraju upravljati ” koordiniranim ” rješavanjem sukoba na dvije razine, nacionalnoj i EU.

U svakom slučaju, zaključujemo da Weiss sada potvrđuje poricanje tvrdnji o pravnom primatu EU-a koje dolazi iz Njemačke preko Solangea 1974.; Profesor Bill Davies to je majstorski sažeo kada je analizirao jurisdikcijski rad Karlsruhea:

Savezni ustavni sud, kada je pozvan da donese presudu o europskom pravnom primatu, bio je zahvaćen olujom suprotnih percepcija u poslijeratnoj Saveznoj Republici Njemačkoj. Dvije opcije koje je sud mogao odabrati – uskratiti prvenstvo i zaštititi nacionalne pravne instrumente ili prihvatiti prvenstvo i potencijalno potkopati nacionalni ustavni integritet – bile su jednako neugodne i pogodne za raspravu i kontroverze. Savezni ustavni sud u konačnici je izabrao put obrane nacionalnog poretka.

 

Miguel Toledano i Jorge Martínez savjetnici su skupine Europskih konzervativaca i reformista (ECR).

The text was translated by an automatic system

Tags: