Wynalezienie prawa przez ETPC: Sprawa islandzka

Niedawna decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie globalnego ocieplenia wniesionej przez stowarzyszenie starszych szwajcarskich kobiet jest problematyczna, jeśli nie absurdalna, jak już wcześniej argumentowałem tutaj. Trybunał zinterpretował art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, który ustanawia „prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego” jako obejmujący „prawo jednostek do skutecznej ochrony przez władze państwowe przed poważnymi negatywnymi skutkami zmian klimatycznych dla ich życia, zdrowia, dobrobytu i jakości życia”. Trybunał nie tylko dopuścił wniosek stowarzyszenia specjalnego interesu bez wyraźnego statusu ofiary, ale także rozszerzył znaczenie art. 8 nie do poznania, skutecznie wymyślając nowe prawo. Chociaż Trybunał w Strasburgu został pierwotnie ustanowiony w celu rozstrzygnięcia, czy szkoda wyrządzona ofierze stanowiła naruszenie Konwencji, w tym przypadku oparł swoją decyzję głównie na spekulacjach dotyczących możliwej przyszłej szkody. Wydaje się, że Trybunał został opanowany przez elitę próbującą narzucić swoje idee demokratycznie wybranym przedstawicielom narodów europejskich. Sama nazwa instytucji jest przykładem wątpliwego przywłaszczenia: nie jest to prawdziwy sąd z odpowiednimi uprawnieniami, ale trybunał konsultacyjny, powołany do rozpatrywania zarzutów naruszenia Konwencji przez państwa-sygnatariuszy. Jego opinie nie są orzeczeniami prawnymi i trudno je wyegzekwować. Do moich uwag na temat tej niedawnej szwajcarskiej sprawy chciałbym dodać krótką analizę sprawy islandzkiej, w której Trybunał w Strasburgu również znacznie przekroczył swoje uprawnienia i po prostu wymyślił nowe prawo.

Minister sprawiedliwości czy gumowa pieczęć?

Islandzka sprawa dotyczyła mianowania sędziów do islandzkiego sądu apelacyjnego (Landsrettur). Po podjęciu w 2016 r. decyzji o utworzeniu Trybunału, 33 prawników ubiegało się o 15 stanowisk sędziowskich. Wnioski zostały skierowane do Komisji Oceniającej, w skład której wchodziło dwóch członków nominowanych przez Sąd Najwyższy, jeden przez Radę Sądownictwa (reprezentującą sędziów sądów rejonowych), jeden przez Islandzką Izbę Adwokacką i jeden przez Parlament. Zgodnie z ustawą o powoływaniu sędziów do Sądu Apelacyjnego, Minister Sprawiedliwości Sigridur Andersen powinna co do zasady powoływać na sędziów tych, których Komisja Oceniająca uzna za „najbardziej wykwalifikowanych”. Mianowanie sędziego, który był „wykwalifikowany”, ale nie „najbardziej wykwalifikowany”, było ważne tylko wtedy, gdy zostało ratyfikowane przez Parlament. Komisja oceniająca stwierdziła, że 15 z 33 kandydatów miało „najwyższe kwalifikacje” na 15 stanowisk sędziowskich; pozostali kandydaci mieli „kwalifikacje”, ale nie „najwyższe kwalifikacje”. Komitet poparł swój wniosek w raporcie i tabeli oceny z dwunastoma kryteriami oceny kandydatów, z niewielką różnicą, 0,03, między wynikami piętnastego „najbardziej wykwalifikowanego” i szesnastego „wykwalifikowanego” kandydata. Statystycznie prawie niemożliwe było, aby w oparciu o te dwanaście kryteriów dokładnie 15 kandydatów miało „najwyższe kwalifikacje” do objęcia 15 nowych stanowisk sędziowskich. To było zbyt idealne dopasowanie. Było dość oczywiste, że Komisja Oceniająca dostosowała wniosek w taki sposób, aby Minister Sprawiedliwości musiał mianować 15 wybranych przez siebie kandydatów. Nie pozostawiono jej żadnego wyboru.

Sigridur Andersen odmówiła jednak bycia gumową pieczątką dla Komisji Oceniającej. Postanowiła mianować 11 z 15 kandydatów rekomendowanych przez komisję oceniającą oraz 4 kandydatów, których komisja oceniła jako „wykwalifikowanych”, ale nie „najbardziej wykwalifikowanych”. Jej argumentem było to, że komisja oceniająca nie przywiązała wystarczającej wagi do doświadczenia sędziowskiego. Wskazała również, choć nie było to częścią jej uzasadnienia prawnego, że spośród 15 kandydatów rekomendowanych przez komisję oceniającą, 10 było mężczyznami, a 5 kobietami, podczas gdy ona powołała 8 mężczyzn i 7 kobiet. Jej nominacja 15 sędziów została ratyfikowana przez Parlament, który głosował nad nią jako nad jednym wnioskiem, jak to było w zwyczaju w przypadku wniosków wieloczęściowych, jeśli nikt nie wnioskował o oddzielne głosowanie nad każdą częścią wniosku.

Skargi odrzuconych kandydatów

Dwóch z odrzuconych kandydatów z grupy 15 rekomendowanych przez Komisję Oceniającą wniosło zarzuty przeciwko państwu islandzkiemu, domagając się unieważnienia nominacji 15 sędziów, a także odszkodowania za szkodę majątkową i osobistą. Sąd Okręgowy w Reykjaviku odrzucił wszystkie ich żądania. Sąd Najwyższy oddalił ich żądania unieważnienia nominacji i odszkodowania pieniężnego, ale przyznał im odszkodowanie za szkodę na osobie, argumentując, że minister sprawiedliwości naruszyła islandzkie prawo administracyjne, nie przeprowadzając wystarczająco dokładnego porównania kompetencji 4 kandydatów, których powołała z grupy „wykwalifikowanych”, ale nie „najbardziej wykwalifikowanych” kandydatów, z kompetencjami 4 kandydatów rekomendowanych przez komisję oceniającą i pominiętych przez minister. Mimo że minister nie zamierzała wyrządzić żadnej szkody na osobie, Sąd Najwyższy przyznał, że powinna była zdawać sobie sprawę ze szkodliwych konsekwencji swojej decyzji o pominięciu 4 odrzuconych kandydatów. Trybunał stwierdził również, że procedura głosowania w Parlamencie była wadliwa. Powinno być oddzielne głosowanie na każdego kandydata.

Wyrok ten był nieprawdopodobny. Sąd Najwyższy nigdy nie opisał, co byłoby „wystarczającym dochodzeniem” zgodnie z prawem administracyjnym. Czy doświadczenie sędziowskie, do którego odniósł się Minister Sprawiedliwości, nie jest obiektywnym i rozsądnym kryterium? (Podczas gdy inni powoływali się na równość płci, być może mniej rozsądnie, ona tego nie zrobiła). Procedura głosowania była zgodna z długą tradycją parlamentarną dotyczącą wniosków wieloczęściowych: Bezsporne było, że nie byłoby żadnej różnicy, gdyby było piętnaście głosów zamiast jednego; a jeśli którykolwiek z posłów zażądałby oddzielnych głosowań, zostałoby to uwzględnione. Należy również zauważyć, że Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się komisji, w której dwóch z pięciu członków zostało nominowanych przez Sąd Najwyższy. W ten sposób sędziowie Sądu Najwyższego częściowo oceniali własne działania lub działania swoich kolegów.

Dziwny przypadek testowy

Sąd Apelacyjny działał zaledwie przez krótki czas w 2018 r., kiedy wniesiono do niego sprawę, która ostatecznie została przekształcona w sprawę testową dotyczącą kwestii nominacji. 33-letni mężczyzna, Gudmundur Andri Astradsson, w październiku 2016 roku został aresztowany i oskarżony o prowadzenie samochodu bez ważnego prawa jazdy i pod wpływem kokainy, powodując kolizję z innym samochodem. Był na zwolnieniu warunkowym i miał za sobą serię wyroków skazujących za jazdę pod wpływem alkoholu i narkotyków oraz za próbę przemytu dużej ilości (2 kg) kokainy do Islandii. Przyznał się do winy i w Sądzie Rejonowym w Reykjanes otrzymał wyrok 17 miesięcy pozbawienia wolności. Odwołał się od wyroku do Sądu Apelacyjnego. Jednak za radą swojego prawnika poprosił, aby jeden z trzech sędziów w składzie orzekającym w jego sprawie wyłączył się z orzekania, ponieważ był jednym z 4 sędziów, którzy nie zostali rekomendowani przez Komisję Oceniającą, ale mimo to zostali mianowani przez Ministra Sprawiedliwości. Gudmundur Andri argumentował, że nie otrzyma sprawiedliwego procesu na mocy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z powodu nieprawidłowości prowadzących do jej nominacji (w języku islandzkim zwykle nie ma nazwisk rodowych, tylko imię i informacja o tym, czyim jest się synem lub córką: dlatego właściwym sposobem nazywania oskarżonego jest Gudmundur Andri, a nie Astradsson).

Sąd Apelacyjny oddalił wniosek Gudmundura Andriego. Odwołał się do Sądu Najwyższego, który również oddalił jego wniosek, uznając, że pomimo wad w procesie powołania 4 sędziów, o których mowa, jego prawo do rzetelnego procesu nie zostało naruszone przez jednego z nich zasiadającego w składzie nad nim. Następnie zmienił swoje pisma procesowe przed Sądem Apelacyjnym. Nie przyznał się już do winy. Zamiast tego domagał się uniewinnienia, a jeśli nie zostanie uniewinniony, zmniejszenia wyroku. Sąd Apelacyjny podtrzymał jednak wyrok skazujący wydany przez Sąd Okręgowy, podobnie jak Sąd Najwyższy.

Prawnik Gudmundura Andriego, Vilhjalmur H. Vilhjalmsson, jest bliskim przyjacielem islandzkiego sędziego w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w Strasburgu, Roberta Spano (przedstawionego powyżej z prezydentem R.T. Erdoganem podczas kontrowersyjnego wykładu w Turcji). W imieniu swojego klienta Vilhjalmur zwrócił się do Trybunału w Strasburgu, który w 2019 r. orzekł, że prawo Gudmundura Andriego do rzetelnego procesu zostało naruszone, ponieważ jeden z sędziów Sądu Apelacyjnego został mianowany niezgodnie z prawem. Pięciu sędziów w drugiej izbie głosowało za tą decyzją, Robert Spano z Islandii, Işıl Karakaş z Turcji, Ivana Jelić z Czarnogóry, Arnfinn Bårdsen z Norwegii i Darian Pavli z Albanii. Stwierdzili oni, że panel skazujący Gudmundura Andriego nie został „ustanowiony przez prawo”. Odnotowali wyroki islandzkiego Sądu Najwyższego, w których stwierdzono, że Minister Sprawiedliwości naruszył prawo administracyjne, nie badając w wystarczającym stopniu kompetencji kandydatów na sędziów, oraz że parlament naruszył prawo, nie głosując oddzielnie nad każdym kandydatem. Ich decyzja została później potwierdzona przez Wielką Izbę.

Niewiarygodna decyzja

Była to dość nieprawdopodobna, jeśli nie absurdalna, decyzja Trybunału w Strasburgu. Gudmundur Andri został złapany na gorącym uczynku, „in flagrante delicto”, popełniając przestępstwo. Początkowo przyznał się do winy i został skazany bez głosów sprzeciwu przez jednego sędziego w Sądzie Okręgowym, trzech sędziów w Sądzie Apelacyjnym i pięciu sędziów w Sądzie Najwyższym. Było wysoce dyskusyjne, czy jeden sędzia w Sądzie Apelacyjnym został powołany nielegalnie, jak wspomniano wcześniej. Dla osób wtajemniczonych było jasne, że Robert Spano, ciężko pracujący i popularny sędzia, wykorzystał swoje ogromne wpływy w sądzie, aby uzyskać tę niezwykłą decyzję. On i jego przyjaciel Vilhjalmur byli znanymi lewicowymi przeciwnikami prawicowego islandzkiego ministra sprawiedliwości, który został zmuszony do rezygnacji z powodu decyzji Strasburga. Dwóch sędziów Trybunału, Paul Lemmens z Belgii i Valeriu Griţco z Mołdawii, zgłosiło zdanie odrębne, argumentując, że islandzki Sąd Apelacyjny rzeczywiście został „ustanowiony przez prawo”, nawet jeśli proces mógł być wadliwy. Zauważyli, że islandzki Sąd Najwyższy odrzucił argument, że wady były wystarczająco poważne, aby zdyskwalifikować czterech sędziów, którzy zostali ocenieni przez komisję oceniającą jako wykwalifikowani, ale nie „najbardziej wykwalifikowani”. Sąd Najwyższy potwierdził zatem wyrok skazujący Gudmundura Andriego.

W tym przypadku Trybunał w Strasburgu wyraźnie wymyślił prawo wynikające z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Było to prawo skazanego przestępcy do bycia wysłuchanym przez sędziów, którzy byli nie tylko wykwalifikowani, ale uznani za „najbardziej wykwalifikowanych” przez Komisję Oceniającą. Tym samym Trybunał w Strasburgu odrzucił wyrok islandzkiego Sądu Najwyższego, który odmówił dyskwalifikacji jednego z sędziów w składzie Sądu Apelacyjnego i unieważnienia całego procesu. Wykraczał on daleko poza powierzone mu zadanie, którym nie była kontrola orzeczeń sądowych w państwie-sygnatariuszu, ale w tym przypadku jedynie rozstrzygnięcie, czy prawo do rzetelnego procesu sądowego na mocy Europejskiej Konwencji zostało naruszone. Złamało to zarówno zasady, zgodnie z którymi Konwencja powinna działać: zasadę pomocniczości, zgodnie z którą kwestie polityczne powinny być rozwiązywane na możliwie najbliższym lub lokalnym szczeblu, jak i zasadę marginesu swobody, zgodnie z którą każde państwo-sygnatariusz Konwencji powinno mieć pewną swobodę w stosowaniu i interpretowaniu jej artykułów i protokołów.

Czym jest prawo?

W tym przypadku większość Trybunału w Strasburgu w swoim zapale do upominania islandzkiego rządu najwyraźniej straciła z oczu to, czym jest prawo. Chodzi między innymi o ochronę niewinnych ludzi przed przestępcami, którzy są niebezpieczni dla społeczeństwa, ponieważ prowadzą pod wpływem narkotyków. W swojej decyzji Sąd nawet nie wspomniał o długiej karalności skarżącego, ani o tym, że w momencie aresztowania przebywał na zwolnieniu warunkowym, ani o tym, że spowodował kolizję poprzez swoją lekkomyślną jazdę. Rzeczywiście, w trakcie i po zakończeniu tej sprawy Gudmundur Andri kontynuował swoją przestępczą karierę. W czerwcu 2017 roku został aresztowany za jazdę pod wpływem amfetaminy i metamfetaminy. We wrześniu 2017 r. został ponownie aresztowany za jazdę pod wpływem amfetaminy, kokainy i alkoholu. W październiku 2017 r. został ponownie aresztowany za prowadzenie samochodu pod wpływem kokainy. Podczas przeszukania jego domu policja znalazła dwie nielegalne bronie, karabin Winchester i strzelbę Franchi, które zostały skradzione z magazynu. Został skazany na karę ośmiu miesięcy pozbawienia wolności. W styczniu i kwietniu 2018 r. został zatrzymany za jazdę bez ważnego prawa jazdy. W kwietniu 2020 roku został ponownie aresztowany, prowadząc samochód pod wpływem alkoholu, amfetaminy i kokainy. Miał za sobą 15 naruszeń różnych przepisów, a teraz został skazany na dwanaście miesięcy pozbawienia wolności.

Powoływanie się na nieistotną sprawę

Oczywiście, nawet zatwardziali przestępcy powinni mieć takie same prawa jak praworządni obywatele. Ale ludzie stracili poczucie proporcji, jeśli uważają za fundamentalną wadę w mianowaniu kandydata na stanowisko sędziego, że choć „wykwalifikowany”, uzyskał o 0,03 punktu mniej niż „najbardziej wykwalifikowany” kandydat, w tabeli oceny przedstawionej w dokumencie Excel przez komisję oceniającą, jak to miało miejsce w Islandii. Jednak w tym przypadku Trybunał w Strasburgu powołał się na dwie niedawne sprawy dotyczące legalnych sędziów. Pierwsza z nich dotyczyła Trybunału Sprawiedliwości Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA). Zgodnie z przepisami dotyczącymi Trybunału EFTA, każda nominacja sędziów powinna trwać sześć lat. Norweski rząd ponownie mianował sędziego tylko na trzy lata. Kwestia ta została podniesiona w odwołaniu wniesionym do Trybunału przez Liechtenstein. Zanim sprawa została rozpatrzona, norweski rząd cofnął swoją poprzednią decyzję i ponownie mianował sędziego na sześć lat.

W tym przypadku doszło do łatwego do zidentyfikowania naruszenia zasad dotyczących nominacji sędziowskich i można by wysunąć argument, choć nieco naciągany, że poprzez arbitralne skrócenie kadencji sędziego rząd miał możliwość wpływania na niego i innych sędziów. Był to jednak zasadniczo błąd proceduralny, który został po prostu poprawiony. W sprawie islandzkiej nie doszło do takiego łatwego do zidentyfikowania naruszenia zasad, ale raczej Sąd Najwyższy stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nie zbadała w wystarczającym stopniu kompetencji czterech sędziów, których powołała wbrew zaleceniom Komitetu Oceniającego, w porównaniu z kompetencjami czterech sędziów rekomendowanych przez Komitet i pominiętych przez Ministra. Było to wysoce dyskusyjne i gdyby minister przewidziała ten sprzeciw, mogłaby z łatwością przeprowadzić znacznie dokładniejsze dochodzenie niż to zrobiła. Co więcej, gdyby islandzki parlament przewidział zarzut, że 15 kandydatów wyznaczonych przez ministra powinno być głosowanych oddzielnie, a nie jako jeden wniosek, to z pewnością głosowałby nad nimi oddzielnie, chociaż nie było to zwykłą praktyką i chociaż nie miałoby to żadnej różnicy.

Powołując się na inną nieistotną, ale interesującą sprawę

Druga przytoczona sprawa dotyczyła Sądu Unii Europejskiej, UE. Urzędniczka Rady Europejskiej (nie mylić z Radą Europy) odwołała się do Trybunału od decyzji podjętej w jej sprawie przez Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej. Argumentowała, że jeden z sędziów Trybunału nie został prawidłowo powołany. Historia stojąca za tym była nieco skomplikowana. W 2013 r. ogłoszono nabór na dwa wolne stanowiska w Trybunale. Komisja selekcyjna sporządziła listę sześciu „najbardziej odpowiednich” kandydatów, przy czym odpowiedniość definiowano głównie jako doświadczenie na wysokim szczeblu, ale także w miarę równomierny rozkład geograficzny sędziów. W 2016 r. Rada Europejska postanowiła przedłużyć kadencję jednego sędziego i mianować dwóch kolejnych sędziów z listy sporządzonej po zaproszeniu do zgłaszania kandydatur w 2013 r. Wnoszący odwołanie argumentował, że Rada powinna była mianować tylko jednego sędziego z tej listy, ponieważ zaproszenie dotyczyło wówczas obsadzenia dwóch wolnych stanowisk. Tak więc, gdy trzecie stanowisko zwolniło się po przejściu na emeryturę sędziego z Hiszpanii, Rada Europejska nie powinna była dokonywać wyboru z listy. W ten sposób wykluczono potencjalnych kandydatów na to trzecie stanowisko, na przykład osoby, które z powodów osobistych mogły zostać sędziami w 2015 r., a nie w 2014 r., lub osoby z Hiszpanii, takie jak odchodzący na emeryturę sędzia. Trzeci sędzia, powołany w miejsce sędziego z Hiszpanii, nie był zatem legalnym sędzią, a orzeczenie Sądu, w którym zasiadał, musiało zostać uchylone.

Ponownie, sprawa ta nie miała bezpośredniego związku ze sprawą islandzką. Islandzki minister sprawiedliwości nie dokonał wyboru z listy, która została sporządzona w odpowiedzi na wcześniejsze zaproszenie do składania wniosków. Wybrała kandydatów, którzy według komisji oceniającej posiadali odpowiednie kwalifikacje, a jej nominacje zostały ratyfikowane przez Parlament. Sprawa była jednak godna uwagi z dwóch innych powodów.

Po pierwsze, kryterium zastosowanym przez komisję selekcyjną w przypadku Europy było, oprócz w miarę równomiernego rozkładu geograficznego, doświadczenie na wysokim poziomie. Było to dokładnie to kryterium, które zastosowała islandzka minister sprawiedliwości, decydując się na przypisanie większej wagi doświadczeniu sędziowskiemu niż uczyniła to komisja oceniająca. (Prawdopodobnie również w miarę równomierny rozkład płci sędziów w Sądzie Apelacyjnym, jak to osiągnęła islandzka minister, wydaje się nie mniej istotny niż w miarę równomierny rozkład geograficzny, chociaż w swoim uzasadnieniu prawnym nie odniosła się do płci).

Po drugie, komitet selekcyjny sędziów europejskich został zobowiązany do przedłożenia Radzie listy wykwalifikowanych kandydatów, która stanowiłaby dwukrotność liczby stanowisk do obsadzenia. W ten sposób Rada miałaby pewien wybór między kandydatami. To również wydaje się być rozsądnym wymogiem. Jednak w przypadku Islandii komisja oceniająca przedstawiła listę 15 kandydatów do obsadzenia 15 wolnych stanowisk, twierdząc, że dokładnie 15 z 33 kandydatów miało „najwyższe kwalifikacje”. To nie mógł być zwykły zbieg okoliczności. Komisja oceniająca najwyraźniej próbowała przechytrzyć ministra. Trybunał w Strasburgu powinien był to zauważyć.

Nieodpowiedzialni sędziowie z nieograniczoną władzą

W wolnym społeczeństwie niezależne sądownictwo jest niezbędne jako jedna z kontroli władzy ustawodawczej i wykonawczej. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie do powoływania nowych sędziów powinno należeć wyłącznie do urzędujących sędziów. W przeciwieństwie do ministrów, sędziowie nie odpowiadają przed nikim. Dlatego też proces ich wyznaczania jest kluczowy. Nieograniczona władza jest niebezpieczna wszędzie, nie tylko jeśli sprawują ją ministrowie lub wysocy urzędnicy państwowi, ale także sędziowie. Może być nadużywany, jak to miało miejsce w omawianej tutaj sprawie, w której sędziowie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wymyślili nieistniejące prawo do bycia wysłuchanym przez sędziego, który nie tylko musiał mieć kwalifikacje, ale także być rekomendowany przez kolegów. Nie może być sporu co do tego, że tylko osoby uznane za wykwalifikowane powinny być mianowane sędziami i nie może być sporu co do tego, że zdolność do decydowania o kwalifikacjach do bycia sędzią należy do zawodów prawniczych w takim czy innym charakterze. Ale wydaje się również rozsądne, że posiadacz władzy wykonawczej, posiadający mandat od obywateli, taki jak Minister Sprawiedliwości w Islandii lub Rada Europejska w Brukseli, również ma coś do powiedzenia w tej sprawie i że powinien mieć możliwość wyboru sędziów uznanych za wykwalifikowanych przez przedstawicieli zawodów prawniczych w uczciwym procesie. Rządy prawa oznaczają rządy prawa, a nie ludzi, nawet sędziów.