W kierunku silniejszego ESMA: Europa dąży do centralizacji nadzoru rynkowego

UE przygotowuje poważną zmianę w nadzorze finansowym, mającą na celu ujednolicenie rozdrobnionych rynków i zwiększenie globalnej konkurencyjności.

Nieco ponad dekadę temu Unia Europejska dokonała historycznego transferu suwerenności, powierzając Europejskiemu Bankowi Centralnemu scentralizowany nadzór bankowy. Dziś blok rozważa podobny krok transformacyjny – tym razem w dziedzinie nadzoru nad rynkiem finansowym. Oczekuje się, że w grudniu Komisja Europejska przedstawi wniosek ustawodawczy, który znacznie wzmocni uprawnienia ESMA, Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych, przenosząc ważne funkcje nadzorcze z krajowych organów regulacyjnych na poziom europejski.

Inicjatywa ta wyznacza decydujący etap w długofalowych dążeniach UE do zbudowania prawdziwej unii rynków kapitałowych. Pomimo wspólnej waluty i dziesięcioleci wysiłków integracyjnych, europejski krajobraz finansowy pozostaje rozdrobniony. Inwestycje transgraniczne są dozwolone, ale systemy wspierające handel – infrastruktury rynkowe, mechanizmy rozliczeniowe i nadzór regulacyjny – nadal działają w dużej mierze w granicach krajowych. W UE funkcjonuje obecnie 14 rynków rozliczeniowych i 32 depozyty papierów wartościowych, z których większość jest własnością krajowych giełd papierów wartościowych i podlega nadzorowi krajowemu. Ta mozaika przepisów i organów utrudniła powstanie jednolitego, głębokiego i płynnego europejskiego rynku finansowego, zdolnego do skutecznego kierowania kapitału do przedsiębiorstw i innowacji.

W miarę nasilania się globalnej konkurencji, koszty tego rozdrobnienia stają się coraz bardziej widoczne. Zharmonizowane ramy prawne i nadzorcze są obecnie postrzegane jako niezbędne do zwiększenia atrakcyjności rynków europejskich, zwłaszcza dla inwestorów międzynarodowych. Centralizacja nadzoru jest jednak politycznie wrażliwa, ponieważ wiąże się z przeniesieniem suwerenności z krajowych organów nadzorczych – takich jak włoski Consob – na organ federalny. Dla wielu rządów oznacza to nie tylko reformę techniczną, ale fundamentalną zmianę w równowadze sił.

Zgodnie z informacjami krążącymi w Brukseli, nadchodząca propozycja Komisji ma na celu wzmocnienie autorytetu ESMA poprzez przeniesienie niektórych uprawnień nadzorczych z rąk krajowych do europejskich. Reforma koncentruje się na utworzeniu usprawnionej rady wykonawczej odpowiedzialnej za bieżący nadzór, uzupełnionej o radę nadzorczą złożoną z przedstawicieli agencji krajowych. Rada zachowałaby możliwość kwestionowania głównych decyzji ESMA, zapewniając, że państwa członkowskie pozostaną zaangażowane w nadzór strategiczny.

Ten hybrydowy model przypominałby struktury już funkcjonujące w innych obszarach zarządzania finansowego UE, takich jak Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB), mechanizm nadzoru bankowego (SSM) i niedawno utworzony organ ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy (AMLA). „Chcemy przesunąć nadzór rynkowy w kierunku centrum” – wyjaśnił wysoki rangą urzędnik UE. Jednak wewnętrzny opór pozostaje silny. Kraje takie jak Irlandia i Luksemburg – główne ośrodki funduszy inwestycyjnych i usług finansowych – obawiają się, że większa centralizacja może osłabić ich konkurencyjność.

Zwolennicy reformy twierdzą, że silniejszy, bardziej ujednolicony nadzór zwiększyłby wiarygodność UE za granicą. Argumentują oni, że międzynarodowi inwestorzy są bardziej skłonni do inwestowania na rynku rządzącym się spójnymi zasadami i wspieranym przez solidny organ nadzorczy. „Istnienie federalnego nadzoru rynkowego w Stanach Zjednoczonych nie uniemożliwia Delaware bycia centrum finansowym, ani nie zmusza wszystkich amerykańskich banków do posiadania siedziby w Nowym Jorku” – zauważył ten sam urzędnik.

Sceptycyzm nie ogranicza się do centrów finansowych. Kilka państw członkowskich w przeszłości sprzeciwiało się przekazywaniu władzy w sprawach finansowych. Na przykład Niemcy zaakceptowały scentralizowany nadzór bankowy w 2012 r. dopiero wtedy, gdy globalny kryzys finansowy ujawnił słabości ich własnego systemu. Dziś, gdy Berlin stoi w obliczu szerszego przemyślenia swojego modelu gospodarczego, część jego establishmentu przyznaje, że zmiany strukturalne w nadzorze finansowym mogą być nie tylko korzystne, ale i konieczne.

Tymczasem rozdrobniony rynek europejski nadal przynosi korzyści dużym amerykańskim bankom, które działają płynnie po drugiej stronie Atlantyku i mogą łączyć usługi, które europejskie instytucje finansowe muszą zamawiać fragmentarycznie. Propozycja Komisji przewiduje również rozszerzenie budżetu i siły roboczej ESMA – obecnie poniżej 400 pracowników – w celu odzwierciedlenia jej szerszych obowiązków. Oczekuje się jednak, że negocjacje z Radą i Parlamentem Europejskim będą trudne.

Stawka wykracza daleko poza techniczne szczegóły nadzoru. Znaczenie gospodarcze Europy na arenie światowej kurczy się. W 2000 r. gospodarka UE stanowiła 95% wielkości gospodarki Stanów Zjednoczonych; obecnie jest to zaledwie 65%. Bez zdecydowanych działań, prognozy sugerują, że za dziesięć lat Europa może stanowić zaledwie połowę wielkości gospodarki amerykańskiej. Wzmocnienie ESMA i zbudowanie prawdziwej unii rynków kapitałowych może nie wystarczyć do samodzielnego odwrócenia tego trendu, ale może być niezbędnym krokiem w kierunku zapobiegania dalszemu spadkowi.

Alessandro Fiorentino