När migration blir ett vapen är återvändningscentrum bara halva lösningen

Konflikten vid Lettlands gräns mot Vitryssland belyser ett problem som Europas nya lagstiftning om återsändning inte kan lösa på egen hand. Den irreguljära migrationen minskar totalt sett, men fientligt inställda aktörer prövar i allt högre grad gränserna för vad som händer när gränsförvaltningen blir en fråga om nationell säkerhet.

Den 5 oktober närmade sig en grupp på tjugo migranter Lettlands gräns mot Vitryssland, åtföljda av maskerade män. Enligt en rapport från Litauens statliga tv-bolag LRT kastade eskorten stenar mot lettiska soldater, medan en av dem visade upp ett föremål som liknade en pistol och hotade att skjuta. Soldaterna drog sig tillbaka till säkerhet, och migranterna återvände till Vitryssland. Lettiska myndigheter rapporterade också om skador på övervakningsinfrastrukturen och stöld av gränskameror i en separat incident. Det är fortfarande oklart om samma personer låg bakom båda händelserna.

Det som hände var mer än bara ännu ett försök till olaglig gränsövergång. Det visade hur en migrationsväg kan bli skådeplats för väpnad hot och attacker mot den utrustning som används för att skydda en nations gräns. Gränsvakter som är vana vid att hantera smugglare och olagliga gränsövergångar ställs plötsligt inför beslut som liknar dem man möter i en säkerhetsoperation.

Tidpunkten kunde knappast vara mer avslöjande.

Bara fyra dagar tidigare, den 1 oktober, hade Europeiska unionens råd gett sitt slutgiltiga godkännande till en förordning som syftar till att göra återvändandet av personer utan laglig rätt att vistas i Europa snabbare och effektivare. Förordningen inför ett europeiskt återvändandebeslut, stärker samarbetet mellan nationella myndigheter, föreskriver strängare åtgärder mot personer som utgör en säkerhetsrisk och ger medlemsstaterna möjlighet att inrätta återvändandecentra i tredjeländer enligt avtal som respekterar internationella människorättsförpliktelser.

Reformen tar itu med en verklig brist i den europeiska migrationspolitiken. Enligt siffror från Eurostat som publicerades i maj fick 491 950 medborgare från tredjeländer beslut om att lämna ett EU-land under 2025, medan 135 460 personer återsändes till ett land utanför EU efter ett beslut om utvisning. Dessa siffror avser årliga totalsiffror snarare än en enskild kohort och kan därför inte betraktas som en exakt individuell återvändandegrad. De illustrerar dock den ihållande svårigheten att omsätta ett administrativt beslut i ett faktiskt utresande.

Framsteg har gjorts. Under andra kvartalet 2026 registrerade Eurostat en ökning på 9,7 procent jämfört med samma period föregående år när det gäller återvändanden till tredjeländer. Den nya förordningen bör ge ytterligare möjligheter att göra dessa beslut effektiva, även om bestämmelserna kommer att börja tillämpas enligt olika tidsplaner efter ikraftträdandet. Återvändningscentrum kommer i synnerhet att kräva avtal med de länder som är villiga att ta emot dem.

Konflikten i Lettland visar dock på begränsningarna med att betrakta återvändandets effektivitet som det viktigaste måttet på gränssäkerheten.

Ett utvisningsbeslut utfärdas inom ramen för ett rättsligt förfarande. En återvändningscentral är avsedd för personer som redan har fått ett utvisningsbeslut. Inget av dessa verktyg är utformat för att förhindra att en beväpnad person hotar soldater vid gränsen eller förstör de kameror som kan upptäcka ett försök till olovligt intrång.

Skillnaden blir ännu tydligare när man betraktar den övergripande statistiken. Preliminära siffror från Frontex visar att antalet upptäckta olagliga gränsövergångar vid EU:s yttre gränser minskade med cirka 35 procent under de första åtta månaderna av 2026. Vid gränsen mellan Lettland och Vitryssland registrerade dock de nationella myndigheterna 11 989 personer som hindrades från att passera olagligt mellan den 1 januari och den 8 oktober, jämfört med 10 462 under motsvarande period 2025: en ökning med cirka 14,6 procent.

Dessa siffror mäter olika fenomen och avser olika geografiska områden och rapporteringsperioder. De upptäckter som Frontex gör bör inte likställas med de försök som förhindras av nationella gränsvakter. Denna metodologiska skillnad är dock viktig, just eftersom en räkning av olagliga inresor inte nödvändigtvis återspeglar den operativa belastning som gränsvakterna utsätts för när de förhindrar gränsöverskridningar.

En minskning av det totala antalet i Europa kan förekomma samtidigt som säkerhetsläget vid en viss gräns försämras.

Den vitryska dimensionen sträcker sig också bortom händelsen i oktober. Den 15 januari 2026 offentliggjorde Lettlands nationella försvarsmakt information som, enligt militären, visade på inblandning från vitryska brottsbekämpande myndigheter och militära strukturer i att leda migranter mot Lettland. Materialet omfattade dokument och kommunikationsutrustning kopplade till en vitrysk militär, fotografier som visade vitryska tjänstemän tillsammans med migranter samt rapporter om elektronisk störning som påverkade kommunikations- och navigationssystem nära gränsen.

Dessa rön ger ingen klarhet om identiteten eller befälsordningen hos de maskerade män som var inblandade i den senaste konfrontationen. De utgör dock en dokumenterad grund för de lettiska myndigheternas övergripande bedömning att migrationen medvetet utnyttjas som ett verktyg.

Riga har reagerat i enlighet med detta. Den 11 augusti inledde regeringen operation VILKATIS, där statens gränsbevakning, polisen, de nationella försvarsstyrkorna och säkerhetsmyndigheterna samverkade. Den 6 oktober beslutade regeringen att förlänga operationen till och med den 31 december.

Regeringen uppgav att två tunnlar som använts för olagliga gränsövergångar hade upptäckts och rivits. Man meddelade också att 155 brottmål hade inletts i samband med olaglig människosmuggling över statsgränsen och organiseringen av denna. En utökad övervakning, bland annat med hjälp av drönare, ingår i insatsen.

Rigas agerande ger oss en viktig lärdom. När migrationen utnyttjas av fientliga aktörer överlappar de civila gränsmyndigheternas ansvarsområden i allt högre grad underrättelsetjänsternas och försvarsmaktens. Detta kräver samarbete mellan institutioner som traditionellt har verkat inom olika mandat, rättsliga ramar och operativa prioriteringar.

Europeiska unionen har inte ignorerat detta problem. I december 2024 tog kommissionen formellt upp frågan om att migration används som vapen och avsatte mer än 170 miljoner euro för att stärka övervakningskapaciteten i länder som gränsar till Ryssland och Vitryssland. I EU:s förordning om kriser och force majeure erkänns också uttryckligen situationer där ett tredjeland eller en fientlig icke-statlig aktör underlättar migration i syfte att destabilisera en medlemsstat eller unionen.

Lettland agerar inte heller utan operativt stöd från EU. Enligt den lettiska gränsbevakningen har 66 medlemmar av Frontex ständiga styrka placerats ut inom de lettiska gränsbevakningsenheterna efter rotationen i slutet av september.

Grunden för en mer omfattande insats finns alltså redan. Frågan är om Europa lyckas koppla samman dessa på ett effektivt sätt.

I februari undertecknade Lettland, Litauen och Polen en gemensam deklaration där man efterlyste ett utökat utbyte av underrättelser, mekanismer för tidig varning och samordnade åtgärder mot migration som utnyttjas som ett verktyg samt andra hybridhot. Deras samarbete speglar en verklighet som är välbekant för staterna på Natos östra flank: en attack som syftar till att uttömma ett lands resurser kan i förlängningen sätta press på dess grannländer.

Detta tryck kan även nå Schengenområdets inre gränser. I Polens anmälan om tillfälliga gränskontroller mot Litauen och Tyskland, som förlängdes från och med den 2 oktober, hänvisas uttryckligen till ihållande migrationsrelaterade hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Dessa kontroller kan inte hänföras till just händelsen i Lettland, men de visar hur olösta påfrestningar vid Europas gränser kan påverka den fria rörligheten på andra håll inom unionen.

Detta bör särskilt väcka oro hos de europeiska konservativa. Att skydda den nationella suveräniteten och bevara de praktiska fördelarna med det europeiska samarbetet är inte motstridiga mål. Suveräna staters förmåga att kontrollera sina gränser är en av de förutsättningar som gör ett område utan rutinmässiga kontroller vid de inre gränserna politiskt hållbart.

Den diskussion som ägde rum i Strasbourg den 6 oktober mellan kommissionsledamoten Magnus Brunner och gruppen Europeiska konservativa och reformister pekade i riktning mot denna bredare syn. ECR-gruppen redogjorde för diskussioner om en förstärkning av Frontex, samarbete med tredjeländer, återvändandecentrum samt den växande utmaningen som drönare och åtgärder mot drönare utgör.

Dessa prioriteringar hör hemma i samma strategiska diskussion, även om de inte bör förväxlas med varandra. Återvändandepolitiken avser personer som saknar laglig rätt att stanna i landet. Gränsövervakning och underrättelseverksamhet syftar till att hantera hot innan de tränger in på nationellt territorium. Att skydda kritisk infrastruktur och motverka fientliga operationer kräver ytterligare en uppsättning resurser.

En trovärdig politik måste också skilja mellan de människor som utnyttjas och dem som organiserar verksamheten. Migranter kan manipuleras, luras eller utsättas för betydande fara av människosmugglare och fientliga myndigheter. De blir inte fiendekrigare bara för att andra försöker utnyttja deras förflyttningar. Respekten för asylförpliktelser, individuell prövning och grundläggande rättigheter förblir avgörande, även när regeringar utsätts för avsiktliga provokationer. Denna distinktion stärker legitimiteten för ett kraftfullt svar snarare än att försvaga den.

Nästa tillfälle att sammanföra dessa olika aspekter kommer att vara vid Europeiska rådets möte den 15–16 oktober. I sin inbjudan till EU:s ledare, daterad den 8 oktober, lyfte premiärminister António Costa fram den ihållande minskningen av antalet irreguljära ankomster som ett bevis på att den europeiska migrationspolitiken ger resultat. Det är värt att notera att han också efterlyste ökad beredskap och solidaritet när det gäller att hantera kriser, inklusive fall där människor utnyttjas.

De två bedömningarna står inte i motsats till varandra. De beskriver olika aspekter av samma utmaning.

Europa behöver ett effektivt system för återvändande, inklusive fungerande avtal med tredjeländer. Men det behöver också kapacitet att identifiera fientligt inställda organisatörer, skydda gränsinfrastrukturen, snabbt utbyta underrättelser och stödja medlemsstater som utsätts för samordnade provokationer. Befintliga europeiska instrument bör bedömas utifrån det operativa stöd de ger, inte enbart utifrån antalet strategier och förordningar som antas i Bryssel.

Framför allt måste ansvarsfördelningen förbli tydlig. De nationella regeringarna behåller sin grundläggande skyldighet att skydda sitt territorium och sina medborgare. Det europeiska samarbetet bör stärka deras förmåga att fullgöra denna skyldighet, särskilt när en medlemsstats säkerhet får konsekvenser för hela unionen.

Den nya återvändanderegleringen är en nödvändig korrigering av ett system som alltför ofta har haft svårt att genomdriva sina egna beslut. Den förtjänar att genomföras på ett effektivt sätt. Men händelserna vid Lettlands östra gräns påminner Europa om att det inte är samma sak att genomdriva ett utresebeslut och att avskräcka från en fientlig operation.

Återvändningscentrum kan hjälpa Europa att avgöra vad som ska hända efter ett misslyckat försök att stanna kvar. De kan dock inte på egen hand avgöra vad som ska hända när beväpnade män dyker upp vid gränsen.