Ceuta: Katastrofa v oblasti migrační politiky, nebo hybridní útok?

Ve čtvrtek 30. července ráno začali lidé přicházet do španělského města Ceuta z marockého území v takovém počtu, jaký žádná evropská hranice za srovnatelnou dobu nezvládla: dvacet tisíc během několika hodin, téměř šedesát tisíc do pátečního večera a nejméně devadesát se utopilo v úžině.

To, co se stalo v Ceutě, nebyl ani tak migrační nápor, jako spíše hybridní útok na území členského státu EU. Migrace byla nástrojem, nikoli cílem. A právě španělská migrační politika je důvodem, proč byl tento nástroj tak snadno dostupný, což je přitěžující okolnost, nikoli příčina. Hranice v Ceutě tvoří dvojitý plot vysoký deset metrů a dlouhý osm kilometrů, který je na marocké straně obvykle silně střežen. Skutečnost, že ji za třicet šest hodin překročilo šedesát tisíc lidí, aniž by bylo rozhodnuto o stažení sil, není otázkou migrace. Nevymáhání práva v takovém měřítku je samo o sobě činem – a obrat na sebe nenechal dlouho čekat: čtyřicet osm tisíc navrátilců za dva dny by bez marocké spolupráce bylo stejně nemožné.

Rozsudek interpretovaný jako zpravodajská informace

Dne 29. června španělský Nejvyšší soud rozhodl, že migranti, kteří se po moři dostanou do Ceuty a Melilly, nemohou být bez řádného soudního řízení bezodkladně vráceni, čímž odstranil „zkratku“, která po dvě desetiletí tiše udržovala obě pohraniční zóny. O třicet jeden den později byla hranice podrobena zkoušce v rozsahu, jaký dosud neměl obdoby. Ministerstvo vnitra tvrdí, že pašerácké sítě toto rozhodnutí zneužily; to vysvětluje příliv lidí ochotných vstoupit, nikoli však absenci policejní kontroly na druhé straně. Zveřejněné soudní omezení je pro vládu, která zvažuje vyvíjení nátlaku, bezplatně dodaným zpravodajským produktem. Každé evropské ministerstvo vnitra by si mělo položit otázku, které z jeho vlastních zveřejněných omezení by v nepřátelských rukou mohly posloužit jako návod.

Kolík, o kterém nikdo nemluví

Ceuta a Melilla dávají Španělsku, a tedy i Unii, rozhodující vliv nad teritoriálními vodami Gibraltarského průlivu. Bezprostředním předmětem jednání 30. července je bilaterální agenda – Západní Sahara, rybolov, status těchto měst –, avšak strukturálním zájmem je právě Gibraltarský průliv, a vzhledem k tomu, že pod tlakem jsou také Hormuzský průliv a průliv Bab el-Mandeb, jsou nyní najednou zpochybněny všechny tři velké obchodní trasy v Eurasii. Nic z toho nelze pochopit bez Západní Sahary, kde se rozpadá španělský nárok na roli čisté oběti. Dvacet let se tento vztah opíral o implicitní dohodu: marocká spolupráce při kontrole migrace výměnou za španělskou shovívavost vůči Sahaře a mlčení ohledně těchto měst. V březnu 2022 to Pedro Sánchez dal jasně najevo, když v dopise Mohammedovi VI. podpořil plán autonomie, aniž by se obrátil na španělský parlament (Cortes). Následoval klid na hranicích, který byl v Madridu vnímán jako ospravedlnění. Avšak ústupek vynucený pod nátlakem není urovnáním. Je to důkaz, zaznamenaný do spisu, že tento nástroj funguje.

Přehled nejbližších událostí

Nátlak má svou cenu a cokoli, co snižuje očekávané důsledky, zvyšuje pravděpodobnost daného činu. V březnu Michael Rubin z American Enterprise Institute vyzval Washington, aby tato města uznal jako okupované marocké území, a poté apeloval na Mohameda VI., aby oživil ducha „Zeleného pochodu“ z roku 1975 a vyslal do nich neozbrojené civilisty: Španělsko by sotva mohlo eskalovat situaci a Severoatlantická aliance by nezasáhla.

Rubinova argumentace se opírala o technický detail, který je v zásadě správný. Článek 5 Severoatlantické smlouvy stanoví, že ozbrojený útok na jednoho spojence je útokem na všechny; článek 6 omezuje platnost této klauzule na území smluvních stran v Evropě nebo Severní Americe. Ceuta a Melilla leží v Africe, nikdy na ně nebylo jednoznačně uplatněno toto ustanovení a Španělsko nikdy nepožádalo o vyjasnění, protože upřednostňovalo nejednoznačnost před odpovědí, u níž se obávalo, že by mohla být záporná. Jsou proto nejslabším suverénním cílem v rámci aliance a čin, který nedosahuje prahu ozbrojeného útoku, spadá mimo působnost článku 5 jak ze své podstaty, tak i z geografického hlediska.

Koncem dubna získal tento postoj institucionální podobu. Zpráva Sněmovny č. 119-631, podepsaná Mariem Díazem-Balartem a schválená Sněmovnou dne 15. července, uvádí, že města spravovaná Španělskem se nacházejí na marockém území a jsou předmětem dlouhodobého nároku Maroka, podporuje ministra zahraničí v prosazování dialogu o jejich budoucím statusu, vyčleňuje pro Rabat pomoc ve výši čtyřiceti milionů dolarů a kritizuje Španělsko za výdaje na obranu a přístup k vojenským základnám.

Výbor konstatuje, že města Ceuta a Melilla, spravovaná Španělskem, se nacházejí na marockém území a jsou i nadále předmětem dlouhodobého nároku Maroka. Výbor podporuje úsilí ministra zahraničí o podnícení diplomatického dialogu mezi Marokem a Španělskem ohledně budoucího statusu Ceuty a Melilly (zpráva Sněmovny č. 119-631).

Zpráva výboru sice není zákonem – avšak absence právní síly neznamená absenci politického vlivu, a její autor je předsedou podvýboru, který zajišťuje financování americké diplomacie. Nemluvě o tom, jakou povzbudivou zprávu mohou taková prohlášení vyslat těm, kdo jim naslouchají.

Navíc právě 30. července Ministerstvo zahraničí ve svém prohlášení k příležitosti Dne trůnu znovu potvrdilo uznání marocké suverenity nad Saharou a prohlásilo, že tento spor musí být okamžitě ukončen. Následující den se postavilo na stranu Španělska proti flagrantnímu porušení španělské suverenity, avšak ve stejném sdělení toto porušení připsalo výhradně vlastní imigrační politice Španělska.

Izrael využil této příležitosti 30. července, kdy jeho velvyslanec při OSN vyzval Španělsko – které kritizuje postoj současné izraelské vlády k Západnímu břehu a jižnímu Libanonu – aby se zodpovídalo ze svých vlastních „koloniálních enkláv“ v severní Africe.

Solidarita, která se zhroutila během jediného dne

Nejvýznamnější událost dne 31. července se odehrála nikoli na hranicích, ale uvnitř Unie, a odehrála se velmi rychle. Odradící účinek spočívá právě v prvních hodinách, protože právě ty si další potenciální agresor pečlivě studuje. Itálie požádala o pozastavení volného pohybu v rámci schengenského prostoru se Španělskem a uzavřela své letecké i námořní hranice; Finsko a Dánsko daly najevo ochotu následovat její příklad. Komise navrhla posílení agentury Frontex a odmítla spekulovat o tom, proč za třicet šest hodin překročilo militarizovanou hranici šedesát tisíc lidí. Vůči státu, který hranici otevřel, nebylo nic pozastaveno ani přezkoumáno.

1. srpna požádalo dvacet dva hlav států a vlád o svolání mimořádného zasedání ministrů vnitra. Jejich dopis používá správnou terminologii a výslovně hovoří o zneužití migrace a hybridních hrozbách – jeho praktický požadavek však není zaměřen na subjekt, který hranici otevřel, ale na to, aby se nelegální vstup nezměnil v legální pobyt. V deklarativní části se identifikuje hybridní útok; v dispoziční části se reguluje oběť. Když Minsk nasměroval příchozí do Polska a pobaltských zemí, nikdo nenavrhl pozastavení schengenského režimu s Varšavou. A Kodaň, která stála v čele této iniciativy, se zavázala k dodržování pravidla, podle něhož bude posuzována příště, až se Washington vrátí do Grónska.

Látka urychlující hoření, nikoli zdroj vznícení

Ve Washingtonu se široce šíří jeden výklad: že Ceuta je příkladem toho, co se stane, když vláda legalizuje více než milion nelegálních migrantů, a že si to Španělsko způsobilo samo. Připusťme, že na tom je značná pravda – tuto politiku jsem podrobně kritizoval a Španělsko v důsledku toho tento šok špatně zvládlo. Kdyby však legalizace byla příčinou, výtka by se vztahovala na každou podobnou politiku, včetně italských stovek tisíc pracovních povolení, a to se neděje. Vystavení tomuto riziku nezávisí na tom, jak Madrid zachází s lidmi, jakmile se dostanou na jeho území. Závisí na schopnosti souseda převést šedesát tisíc z nich přes militarizovanou hranici a na pěti měsících signálů, že tento čin zůstane bez odezvy.

Evropa již prožila několik významných vln nucené migrace a stále nemá žádnou doktrínu. Migrační pakt, ustanovení o instrumentalizaci, agentura Frontex, financování nouzového přijímání: to vše je nastaveno tak, aby řídilo příliv migrantů, ale nic z toho neukládá náklady vládě, která tento příliv způsobuje. K odstranění této mezery je zapotřebí rutinního přiřazování odpovědnosti namísto posuzování, které se pokaždé váží proti rybolovným kvótám; předem zveřejněného přehledu důsledků, protože sankce vymyšlená až dodatečně nikoho neodradí, zatímco známá sankce je zohledněna v rozhodnutí o otevření „kohoutku“; sdílení zátěže v průběhu události, nikoli až na následném summitu; a konečně odpověď na otázku týkající se článku 6.

Nejsem optimista: přiřazení odpovědnosti je snadné, pokud jde o Bělorusko – vyvrhele, který nemá co ztratit, a obtížné, pokud se jedná o partnera, na němž je Unie závislá, pokud jde o přístup k rybolovu a kontrolu nad atlantickou trasou. Levné, popiratelné a účinné nástroje však nevycházejí z módy. Jsou studovány a přejímány ostatními. Spojené státy mají na jihu hranici sousedící se státy, které mají své vlastní kalkulace ohledně vlivu a své vlastní stížnosti, a není zřejmé, proč by precedens vytvořený v Ceutě měl zůstat pouze v Ceutě. Otázkou není, zda se to stane znovu, ale kde a zda o tom cíl předem přemýšlel.