Subscribe
På morgonen torsdagen den 30 juli började människor strömma in i den spanska staden Ceuta från marockanskt territorium i ett omfång som ingen europeisk gräns tidigare har tagit emot under en jämförbar tidsperiod: tjugo tusen inom loppet av några timmar, närmare sextio tusen fram till fredagskvällen, och minst nittio drunknade i sundet.
Det som hände i Ceuta var inte så mycket en migrationsvåg som en hybridattack mot en EU-medlemsstats territorium. Migrationen var ett verktyg, inte målet. Och det är den spanska migrationspolitiken som gjorde att verktyget var lätt att utnyttja, vilket är en försvårande omständighet och inte en orsak. Gränsen vid Ceuta består av ett dubbelt stängsel som är tio meter högt och åtta kilometer långt, och som normalt bevakas med stor styrka på den marockanska sidan. Att sextio tusen människor korsade den på trettiosex timmar utan att man beslutade att dra tillbaka styrkorna är inte en fråga om migration. Att inte upprätthålla gränskontrollen i den omfattningen är i sig en handling – och vändningen lät inte vänta på sig: 48 000 återsändningar på två dagar, vilket vore lika omöjligt utan marockanskt samarbete.
En dom som tolkas som underrättelse
Den 29 juni fastslog Spaniens högsta domstol att migranter som når Ceuta och Melilla sjövägen inte får avvisas utan rättslig prövning, vilket innebär att den genväg som i tysthet upprätthållit gränserna i båda områdena under två decennier nu har upphävts. Trettioen dagar senare sattes gränsen på prov i en skala som aldrig tidigare hade prövats. Inrikesministeriet hävdar att människosmugglarnätverk utnyttjade domen; det förklarar tillgången på människor som är villiga att ta sig in, men inte avsaknaden av polisbevakning på andra sidan. En offentliggjord rättslig begränsning är, för en regering som överväger att utöva påtryckningar, en underrättelseprodukt som levereras gratis. Varje europeiskt inrikesministerium borde fråga sig vilka av dess egna offentliggjorda begränsningar som, i fientliga händer, skulle kunna fungera som en tidsplan.
Det som ingen nämner
Ceuta och Melilla ger Spanien, och därmed unionen, ett avgörande inflytande över territorialvattnen i Gibraltarsundet. Det omedelbara syftet med mötet den 30 juli är de bilaterala frågorna – Västsahara, fisket, städernas status – men den strukturella insatsen gäller Gibraltarsundet, och med Hormuz och Bab el-Mandeb också under press är nu alla tre stora handelspassager i Eurasien omtvistade samtidigt. Inget av detta går att förstå utan Västsahara, där Spaniens anspråk på att vara ett rent offer spricker. I tjugo år vilade relationen på en underförstådd överenskommelse: marockanskt samarbete om migrationskontroll i utbyte mot spansk eftergivenhet i Saharafrågan och tystnad om städerna. I mars 2022 gjorde Pedro Sánchez detta uttryckligt genom att stödja autonomiplanen i ett brev till Mohammed VI utan att rådfråga Cortes. Därefter följde lugn vid gränsen, vilket i Madrid tolkades som en bekräftelse. Men en eftergift som utverkas under tvång är ingen uppgörelse. Det är ett bevis, som arkiverats, på att metoden fungerar.
En översikt över den närmaste tidsplanen
Tvång har sitt pris, och allt som minskar den förväntade konsekvensen ökar sannolikheten för att handlingen ska utföras. I mars uppmanade Michael Rubin från American Enterprise Institute Washington att erkänna städerna som ockuperat marockanskt territorium, och uppmanade därefter Mohammed VI att återuppliva andan från den gröna marschen 1975 och skicka obeväpnade civila dit: Spanien skulle knappast kunna eskalera situationen, och alliansen skulle inte ingripa.
Rubins argumentation byggde på en teknisk detalj som i huvudsak är korrekt. Artikel 5 i Nordatlantfördraget fastställer att ett väpnat angrepp mot en allierad är ett angrepp mot alla; artikel 6 begränsar bestämmelsen till parternas territorium i Europa eller Nordamerika. Ceuta och Melilla ligger i Afrika, har aldrig entydigt omfattats av fördraget, och Spanien har aldrig begärt ett klargörande, utan har föredragit tvetydighet framför ett svar som man befarade skulle bli negativt. De är därför alliansens mest sårbara suveräna mål, och en handling som ligger under tröskeln för en väpnad attack faller utanför artikel 5 såväl till sin natur som geografiskt sett.
I slutet av april hade ståndpunkten fått en institutionell form. I representanthusets betänkande 119-631, undertecknat av Mario Díaz-Balart och antaget av representanthuset den 15 juli, konstateras att de spanskstyrda städerna ligger på marockanskt territorium och omfattas av Marockos långvariga anspråk, stöder utrikesministern i hans strävan att främja en dialog om deras framtida status, beviljar 40 miljoner dollar i bistånd till Rabat och kritiserar Spanien för dess försvarsutgifter och tillgången till militärbaser.
Utskottet konstaterar att de av Spanien förvaltade städerna Ceuta och Melilla ligger på marockanskt territorium och fortfarande är föremål för Marockos långvariga anspråk. Kommittén stöder utrikesministerns insatser för att främja diplomatiska kontakter mellan Marocko och Spanien om Ceutas och Melillas framtida status (House Report 119-631)
En utskottsrapport är inte lag – men avsaknaden av rättslig verkan innebär inte avsaknad av politisk verkan, och rapportens författare är ordförande i det underutskott som anslår medel till den amerikanska diplomatin. För att inte tala om den uppmuntran som sådana uttalanden kan ge till uppmärksamma öron.
Dessutom bekräftade utrikesdepartementet i sitt uttalande i samband med tronfästelsedagen den 30 juli återigen erkännandet av Marockos suveränitet över Sahara och förklarade att konflikten måste upphöra omedelbart. Dagen därpå ställde sig departementet på Spaniens sida mot en uppenbar kränkning av Spaniens suveränitet, men i samma meddelande tillskrev man denna kränkning enbart Spaniens egen invandringspolitik.
Israel utnyttjade samma öppning den 30 juli, då landets ambassadör vid FN uppmanade Spanien – som har förhållit sig kritiskt till den nuvarande israeliska regeringens hållning i fråga om Västbanken och södra Libanon – att redogöra för sina egna ”koloniala enklaver” i Nordafrika.
Den solidaritet som gick i kras på en dag
Den mest betydelsefulla händelsen den 31 juli inträffade inte vid gränsen utan inom unionen, och den skedde snabbt. Avskräckningseffekten är som störst under de första timmarna, eftersom det är just dessa timmar som nästa angripare studerar. Italien begärde att den fria rörligheten inom Schengenområdet med Spanien skulle upphävas och stängde sina luft- och sjögränser; Finland och Danmark signalerade sin vilja att följa efter. Kommissionen föreslog en förstärkning av Frontex och avstod från att spekulera i varför sextio tusen människor hade passerat en militariserad gräns på trettiosex timmar. Ingenting upphävdes eller omprövades när det gällde den stat som hade öppnat gränsen.
Den 1 augusti begärde tjugotvå stats- och regeringschefer ett krismöte med inrikesministrarna. I deras brev används korrekt terminologi, där man uttryckligen talar om instrumentalisering av migration och om hybridhot – men den konkreta begäran riktar sig inte mot den aktör som öppnade gränsen, utan syftar till att förhindra att olaglig inresa omvandlas till laglig vistelse. Den deklaratoriska delen identifierar en hybridattack; den operativa delen reglerar offret. När Minsk ledde vidare anländande flyktingar mot Polen och de baltiska länderna föreslog ingen att Schengenavtalet med Warszawa skulle upphävas. Och Köpenhamn, som drev detta initiativ, har anslutit sig till den regel som kommer att ligga till grund för bedömningen nästa gång Washington återvänder till Grönland.
Brännbar ämne, inte antändningskälla
En tolkning har spridits vida i Washington: att Ceuta är resultatet av att en regering legaliserar över en miljon irreguljära migranter, och att Spanien har sig själv att skylla för detta. Låt oss medge det väsentliga – jag har kritiserat den politiken ingående, och Spanien hanterade chocken dåligt som en följd av detta. Men om legaliseringen vore orsaken, skulle kritiken riktas mot varje motsvarande politik, inklusive Italiens hundratusentals arbetstillstånd, och så är inte fallet. Utsattheten beror inte på vad Madrid gör med människorna när de väl är inne i landet. Den beror på en grannes förmåga att föra över sextio tusen av dem över en militariserad gräns, och på fem månaders signaler om att denna handling inte skulle möta något motstånd.
Europa har genomlevt flera stora vågor av tvångsmigration och saknar fortfarande en tydlig doktrin. Migrationspakten, bestämmelserna om instrumentalisering, Frontex, nödfinansieringen för mottagande: allt är utformat för att hantera ankomster, men inget för att ålägga den regering som orsakar dem några kostnader. För att överbrygga denna klyfta krävs en rutinmässig ansvarsfördelning snarare än en bedömning som varje gång vägs mot fiskekvoterna; en i förväg offentliggjord tabell över konsekvenser, eftersom en påföljd som hittas på i efterhand inte avskräcker någon, medan en känd påföljd vägs in i beslutet att öppna kranen; en fördelning av bördan under händelsens gång snarare än vid toppmötet i efterhand; och äntligen ett svar på frågan om artikel 6.
Jag är inte optimistisk: det är enkelt att tillskriva ansvaret när aktören är Vitryssland – en paria som inte har något att förlora – men svårt när det gäller en partner som unionen är beroende av för fisketillträde och kontrollen över Atlantrutten. Men enkla, förnekbara och effektiva medel faller inte i glömska. De studeras och tas i bruk av andra. USA har en södra gräns som gränsar till stater med egna maktpolitiska överväganden och egna klagomål, och det är inte självklart varför ett prejudikat som skapats i Ceuta skulle stanna i Ceuta. Frågan är inte om detta kommer att hända igen, utan var, och om målet har tänkt på det i förväg.