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Le jeudi 30 juillet au matin, des personnes ont commencé à affluer dans la ville espagnole de Ceuta depuis le territoire marocain, en un nombre qu’aucune frontière européenne n’avait jamais accueilli en un laps de temps comparable : vingt mille en quelques heures, près de soixante mille vendredi soir, et au moins nonante se sont noyés dans le détroit.
Ce qui s’est passé à Ceuta n’était pas tant une vague migratoire qu’une attaque hybride contre le territoire d’un État membre de l’UE. La migration en était l’instrument, et non l’objectif. Et c’est la politique migratoire espagnole qui a rendu cet instrument si peu coûteux, ce qui constitue un facteur aggravant et non une cause. La frontière de Ceuta est constituée d’une double clôture de dix mètres de haut et de huit kilomètres de long, normalement surveillée par des effectifs importants du côté marocain. Le fait que soixante mille personnes l’aient franchie en trente-six heures sans qu’aucune décision n’ait été prise pour réduire les effectifs de surveillance ne relève pas d’une question de migration. Le non-respect de la loi à une telle échelle constitue en soi un acte — et le revirement s’est dûment produit, quarante-huit mille retours en deux jours étant tout aussi impossibles sans la coopération marocaine.
Un jugement interprété comme une preuve d’intelligence
Le 29 juin, la Cour suprême espagnole a statué que les migrants arrivant par voie maritime à Ceuta et Melilla ne pouvaient être renvoyés sans procédure régulière, mettant ainsi fin à la « faille » qui avait discrètement permis de maintenir ces deux périmètres pendant deux décennies. Trente et un jours plus tard, cette frontière a été mise à l’épreuve à une échelle jamais atteinte auparavant. Le ministère de l’Intérieur affirme que les réseaux de passeurs ont exploité cette décision ; cela explique l’afflux de personnes désireuses d’entrer, mais pas l’absence de contrôles policiers de l’autre côté. Une contrainte judiciaire rendue publique constitue, pour un gouvernement soumis à des pressions, un renseignement fourni gratuitement. Chaque ministère de l’Intérieur européen devrait se demander lesquelles de ses propres restrictions publiées pourraient servir, entre des mains hostiles, de feuille de route.
L’enjeu dont personne ne parle
Ceuta et Melilla confèrent à l’Espagne, et par conséquent à l’Union, un poids déterminant sur les eaux territoriales du détroit de Gibraltar. L’objet immédiat de la rencontre du 30 juillet est le dossier bilatéral — le Sahara occidental, la pêche, le statut des villes —, mais l’enjeu structurel est le détroit ; et avec Hormuz et Bab el-Mandeb également sous pression, les trois grands couloirs commerciaux eurasiens sont désormais tous contestés simultanément. Rien de tout cela n’est compréhensible sans le Sahara occidental, où le discours espagnol se présentant comme une victime sans partage commence à s’effriter. Pendant vingt ans, la relation reposait sur un marché implicite : la coopération marocaine en matière de contrôle des migrations en échange d’une complaisance espagnole sur la question du Sahara et d’un silence concernant les villes. En mars 2022, Pedro Sánchez l’a rendu explicite, en approuvant le plan d’autonomie dans une lettre adressée à Mohammed VI sans en référer aux Cortes. Le calme s’est alors installé à la frontière, ce qui a été interprété à Madrid comme une justification. Mais une concession obtenue sous la contrainte n’est pas un règlement. C’est la preuve, consignée au dossier, que le moyen de pression fonctionne.
Un aperçu du calendrier à court terme
La contrainte a un prix, et tout ce qui réduit les conséquences attendues rend l’acte plus probable. En mars, Michael Rubin, de l’American Enterprise Institute, a exhorté Washington à reconnaître ces villes comme des territoires marocains occupés, puis a appelé Mohammed VI à faire revivre l’esprit de la « Marche verte » de 1975 et à y envoyer des civils non armés : l’Espagne ne pourrait guère durcir le ton, et l’Alliance n’interviendrait pas.
L’argumentation de Rubin reposait sur un point technique qui est pour l’essentiel correct. L’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord considère qu’une attaque armée contre un allié constitue une attaque contre tous ; l’article 6 limite l’application de cette clause au territoire des parties situées en Europe ou en Amérique du Nord. Ceuta et Melilla se trouvent en Afrique, n’ont jamais fait l’objet d’une couverture sans ambiguïté, et l’Espagne n’a jamais sollicité de clarification, préférant l’ambiguïté à une réponse qu’elle craignait de voir négative. Elles constituent donc la cible souveraine la plus vulnérable de l’alliance, et un acte se situant en deçà du seuil de l’attaque armée ne relève pas de l’article 5, tant par nature que par géographie.
Fin avril, cette position avait pris une forme institutionnelle. Le rapport n° 119-631 de la Chambre des représentants, signé par Mario Díaz-Balart et adopté par la Chambre le 15 juillet, indique que les villes administrées par l’Espagne sont situées sur le territoire marocain et font l’objet d’une revendication de longue date du Maroc, soutient le secrétaire d’État dans ses efforts visant à promouvoir le dialogue sur leur statut futur, alloue une aide de quarante millions de dollars à Rabat et reproche à l’Espagne ses dépenses de défense et les conditions d’accès à ses bases.
La commission constate que les villes de Ceuta et Melilla, administrées par l’Espagne, sont situées sur le territoire marocain et font toujours l’objet d’une revendication de longue date de la part du Maroc. La commission soutient les efforts déployés par le secrétaire d’État pour encourager le dialogue diplomatique entre le Maroc et l’Espagne concernant le statut futur de Ceuta et Melilla (rapport de la Chambre n° 119-631)
Un rapport de commission n’a pas force de loi — mais l’absence de force juridique n’implique pas l’absence de poids politique, et son auteur préside la sous-commission chargée du financement de la diplomatie américaine. Sans parler du message d’encouragement que de telles déclarations peuvent transmettre à des oreilles attentives.
De plus, le 30 juillet même, la déclaration du Département d’État à l’occasion de la Fête du Trône a réaffirmé la reconnaissance de la souveraineté marocaine sur le Sahara et déclaré que le différend devait prendre fin immédiatement. Le lendemain, il s’est rangé aux côtés de l’Espagne contre une violation flagrante de la souveraineté espagnole, tout en attribuant cette violation, dans le même message, à la seule politique d’immigration de l’Espagne.
Israël a emboîté le pas le 30 juillet, lorsque son ambassadeur auprès des Nations Unies a invité l’Espagne — qui critique la position de l’actuel gouvernement israélien sur la Cisjordanie et le Sud-Liban — à rendre des comptes sur ses propres « enclaves coloniales » en Afrique du Nord.
La solidarité qui s’est effondrée en une journée
L’événement le plus marquant du 31 juillet ne s’est pas produit à la frontière, mais au sein même de l’Union, et il s’est déroulé très rapidement. C’est dans les premières heures que réside le pouvoir de dissuasion, car ce sont ces heures-là que l’agresseur suivant observe attentivement. L’Italie a demandé la suspension de la libre circulation au titre de l’accord de Schengen avec l’Espagne et a fermé ses frontières aériennes et maritimes ; la Finlande et le Danemark ont fait part de leur volonté de suivre son exemple. La Commission a proposé de renforcer Frontex et s’est abstenue de spéculer sur les raisons pour lesquelles soixante mille personnes avaient franchi une frontière militarisée en trente-six heures. Aucune mesure n’a été suspendue ni réexaminée à l’égard de l’État qui l’avait ouverte.
Le 1er août, vingt-deux chefs d’État et de gouvernement ont demandé la tenue d’une réunion d’urgence des ministres de l’Intérieur. Leur lettre utilise le vocabulaire approprié, évoquant expressément l’instrumentalisation de la migration et les menaces hybrides — pourtant, leur demande concrète ne vise pas l’acteur qui a ouvert la frontière, mais vise à empêcher que l’entrée illégale ne se transforme en séjour légal. La partie déclaratoire identifie une attaque hybride ; la partie dispositif réglemente la victime. Lorsque Minsk a canalisé les arrivées vers la Pologne et les pays baltes, personne n’a proposé de suspendre l’accord de Schengen avec Varsovie. Et Copenhague, qui a été le moteur de cette initiative, a souscrit à la règle à l’aune de laquelle elle sera jugée la prochaine fois que Washington reviendra au Groenland.
Un accélérant, et non une source d’inflammation
Une interprétation a largement circulé à Washington : celle selon laquelle Ceuta illustre ce qui se passe lorsqu’un gouvernement régularise plus d’un million de migrants en situation irrégulière, et que l’Espagne en est elle-même responsable. Admettons l’essentiel de cette analyse — j’ai moi-même longuement critiqué cette politique, et l’Espagne a mal géré le choc qui en a résulté. Mais si la régularisation était la cause, le reproche s’appliquerait à toute politique équivalente, y compris les centaines de milliers de permis de travail délivrés par l’Italie, ce qui n’est pas le cas. Cette situation ne dépend pas de ce que Madrid fait des personnes une fois qu’elles se trouvent sur son territoire. Elle dépend de la capacité d’un voisin à faire passer soixante mille d’entre elles à travers une frontière militarisée, et de cinq mois de signaux indiquant que cet acte resterait sans réponse.
L’Europe a connu plusieurs épisodes majeurs de migration forcée et ne dispose toujours pas d’une doctrine en la matière. Le Pacte sur les migrations, les dispositions relatives à l’instrumentalisation, Frontex, le financement de l’accueil d’urgence : tous ces éléments sont conçus pour gérer les arrivées, mais aucun ne vise à faire supporter le coût à l’État qui en est à l’origine. Pour combler cette lacune, il faut une attribution systématique plutôt qu’un jugement pesé à chaque fois à l’aune des quotas de pêche ; un barème des conséquences publié à l’avance, car une sanction inventée a posteriori ne dissuade personne, tandis qu’une sanction connue est prise en compte dans la décision d’ouvrir les vannes ; un partage des charges pendant l’événement plutôt qu’au sommet qui suit ; et une réponse, enfin, à la question relative à l’article 6.
Je ne suis pas optimiste : l’attribution est facile lorsque l’acteur en question est la Biélorussie, un paria qui n’a rien à risquer, et difficile lorsqu’il s’agit d’un partenaire dont l’Union dépend pour l’accès aux zones de pêche et le contrôle de la route de l’Atlantique. Mais les instruments simples, déniables et efficaces ne tombent pas en désuétude. Ils sont étudiés, puis adoptés par d’autres. Les États-Unis ont une frontière sud jouxtant des États qui ont leurs propres calculs d’influence et leurs propres griefs, et il n’est pas évident de comprendre pourquoi un précédent établi à Ceuta devrait rester confiné à Ceuta. La question n’est pas de savoir si cela se reproduira, mais où, et si la cible y aura réfléchi au préalable.