Jednota bez uniformity: Co islandské referendum znamená pro Evropu

Ani evropská porážka, ani vítězství zastánců suverenity

Islandské referendum bylo vykládáno jako další kapitola v nekonečném souboji mezi eurofilisty a euroskeptiky. Pro první skupinu představuje rozhodnutí neobnovit přístupová jednání porážku evropského projektu. Pro druhé – z nichž mnozí se sami prohlašují za „vlastence“ – je to důkazem, že malý, prosperující a sebevědomý národ se stále dokáže postavit Bruselu.

Obě interpretace jsou sobecké a, co je ještě důležitější, mylné.

Island Evropu neodmítl. Nehlasoval ani pro to, aby se vzdal evropských pravidel, uzavřel své hranice nebo si znovu získal nějakou údajně ztracenou suverenitu. Islanďané se rozhodli zachovat svůj současný vztah s Evropskou unií: vztah charakterizovaný mimořádně hlubokou hospodářskou a právní integrací, avšak bez plné účasti na jejích politických institucích.

Výsledek tedy není ani selháním EU, ani vítězstvím takzvaných „stoupenců suverenity“. Odhaluje něco mnohem zajímavějšího: Evropa již funguje na různých úrovních integrace, i když se stále odmítá smířit s tím, že tato skutečnost představuje ucelený politický model.

O čem Islandci vlastně hlasovali

Stojí za to začít otázkou položenou voličům, protože by to sotva byla první evropská debata, která by začala ještě předtím, než si někdo přečetl volební lístek.

Island nehlasoval o tom, zda se má okamžitě připojit k Evropské unii. Hlasoval o tom, zda má být obnoveno přístupové jednání, které bylo pozastaveno již více než deset let. Vítězství kampaně za „ne“ bylo především rozhodnutím proti změně – rozhodnutím zachovat stávající stav.

A co tento status quo obnáší? Island je členem Evropského hospodářského prostoru (EHP), účastní se jednotného trhu a uznává volný pohyb zboží, služeb, kapitálu a osob. Je rovněž součástí schengenského prostoru a do svého vnitrostátního právního řádu začleňuje značnou část evropské legislativy týkající se vnitřního trhu.

Nezúčastňuje se však společné zemědělské politiky, celní unie, měnové unie ani – což je z hlediska jejích národních zájmů nejdůležitější – společné rybářské politiky.

Islanďané si izolaci nevybrali. Dali přednost vztahu, který jim přináší většinu výhod evropské integrace a zároveň jim umožňuje větší autonomii v několika oblastech, které považují za zásadní.

Demokratický paradox EHP

Model, pro který se Island rozhodl, s sebou nese určité náklady, které zastánci národní suverenity často opomíjejí. Jako člen EHP musí tato země provádět značný objem evropských předpisů, finančně přispívat do různých programů a akceptovat společné dohledové mechanismy. Může se sice pokusit ovlivnit legislativu během její přípravy, ale při jejím schvalování nemá hlasovací právo.

Island je součástí jednotného trhu, ale stojí mimo instituce, které určují mnoho z jeho pravidel.

Je proto zajímavé sledovat, jak někteří „vlastenci“ zkreslují výsledek a prezentují jej jako akt demokratického osvobození od Bruselu. EHP – systém, v jehož rámci země dodržují pravidla, aniž by se plně podílely na jejich přijímání – již nyní připomíná antidemokratickou karikaturu, kterou tito lidé obvykle připisují samotné Evropské unii.

Členství by sice vyžadovalo, aby Island přenechal další pravomoci, ale zároveň by zemi zajistilo zastoupení v Evropském parlamentu, křeslo v Radě, komisaře a formální účast na legislativním procesu. Island by tak přešel od pouhého uplatňování mnoha evropských předpisů zvenčí k podílu na jejich tvorbě zevnitř.

Nejde tedy o volbu mezi podřízeností a nezávislostí. Jedná se o kompromis mezi vlivem a autonomií. Island se rozhodl obětovat část prvního, aby si v záležitostech, které považuje za zásadní, zachoval více druhého.

Rybaření vysvětluje tento výsledek lépe než Brusel

Rybolov v tomto kontextu zaujímá ústřední místo. Pro Island není rybolov pouhou další hospodářskou činností. Je to rozhodující součást prosperity, historie a národní identity této země.

Island vedl proti Spojenému království tři „trestní války“ – a všechny vyhrál. Královské námořnictvo již před desítkami let dostalo poměrně jasnou lekci o tom, jak vážně berou Islanďané kontrolu nad svými rybolovnými revíry. Bylo by nerozumné očekávat, že se této pravomoci snadno vzdají.

Islandské rozhodnutí tedy spíše svědčí o pragmatickém zhodnocení nákladů a přínosů než o ideologickém vzpouře proti Evropské unii. Současné uspořádání nabízí přístup na evropský trh a rozsáhlé možnosti spolupráce, přičemž rybolov a další důležité záležitosti zůstávají mimo rámec EU.

Je to sice nedokonalé řešení, ale taková bývají obvykle i závažná politická ujednání. Island si neužívá všech výhod, aniž by přijal povinnosti, jak si stěžují někteří eurofilové, ani si neuchovává svou suverenitu zcela nedotčenou, jak oslavují někteří euroskeptici. Přijal kompromis, který prozatím považuje za výhodný.

Suverenita neznamená absenci povinností

Část tohoto zmatku pramení z naivního pojetí suverenity. Hovoří se o ní, jako by šlo o něco, co stát buď vlastní v plném rozsahu, nebo o co navždy přijde. Přitom každá mezinárodní dohoda vyžaduje přijetí závazků a omezení určitých způsobů jednání.

Členský stát NATO přebírá závazky, které pro neutrální stát nejsou závazné. Země, která podepíše dohodu o volném obchodu, omezuje svou schopnost ukládat cla. I diplomatické vztahy se opírají o pravidla, vzájemné povinnosti a omezení.

Rozhodující otázkou není, zda je národní svoboda omezena, protože ta je omezena vždy. Otázkou je, kdo tato omezení stanovuje, za jakým účelem, prostřednictvím jakých postupů, výměnou za jaké výhody a s jakou možností revize.

Z demokratického hlediska nespočívá problém EHP v tom, že ukládá povinnosti. Jde o to, že částečně odděluje dodržování předpisů od zastoupení: Island přijímá řadu evropských předpisů, ale má méně nástrojů k účasti na jejich přijímání než kterýkoli jiný členský stát EU.

Evropská integrace již má několik úrovní

Případ Islandu ukazuje, že Evropa není jednotným a homogenním institucionálním prostorem. Některé členské státy EU používají euro, jiné nikoli. Většina z nich je součástí schengenského prostoru, i když existují výjimky. Island a Norsko jsou součástí jednotného trhu prostřednictvím EHP. Švýcarsko udržuje komplexní síť dvoustranných dohod. Turecko má s EU celní unii. Spojené království si po brexitu vybudovalo vzdálenější vztah.

Evropa již funguje na základě se navzájem překrývajících se okruhů práv, povinností a institucionální účasti. Chybí jí však ochota uznat tuto skutečnost jako stabilní politický princip.

Nejde tu úplně o „Evropu různých rychlostí“. Tento výraz totiž předpokládá, že všechny země směřují ke stejnému cíli, i když různým tempem. Island nesměřuje pomalu k členství. Zvolil si jiný cíl. Norsko nečeká, až na něj přijde řada. Stejně tak ani Švýcarsko.

Přesnější by bylo hovořit o Evropě složené z různých vrstev.

V jejím středu by mohla zůstat skupina států usilujících o hlubší politickou, měnovou a fiskální integraci. Kolem nich by se nacházely další členské státy s trvalými výjimkami v konkrétních oblastech. Za nimi by mohlo stát hospodářské a bezpečnostní společenství složené ze zemí, které přijímají stanovené závazky, aniž by se plně připojily k politickým institucím Unie. A konečně by EU mohla navázat specifická partnerství se státy, které jsou z ekonomických či strategických důvodů úzce spojeny s Evropou.

Alternativa pro větší a rozmanitější Unii

Takový model by mohl být obzvláště užitečný v době, kdy se Unie potýká s limity dalšího rozšiřování. EU s více než třiceti členskými státy nemůže realisticky vyžadovat stejnou míru integrace od zemí, které se výrazně liší svou historií, ekonomikou, bezpečnostními zájmy a politickou kulturou.

Portugalsko a Polsko nehledí na atlantický svět ze stejného úhlu pohledu. Finsko a Španělsko nečelí stejnému bezpečnostnímu prostředí. Irsko, Řecko, Maďarsko a Estonsko nemají zaměnitelné hospodářské ani demografické zájmy.

Uniformní instituce tyto rozdíly neodstraňují. Často pouze přesouvají z nich vyplývající konflikty na úroveň, na které je jejich demokratické řešení obtížnější.

Víceúrovňová struktura by mohla rozšířit evropskou spolupráci, aniž by každé partnerství automaticky znamenalo argument pro případné přistoupení či další centralizaci. Mohla by také skoncovat s falešnou volbou mezi národní izolací a podřízením se stále užší unii.

Každá země by mohla zvolit stabilní úroveň integrace, která by odpovídala jejím zájmům a demokratickým preferencím. Bylo by však nutné upřímně uvést náklady spojené s každou úrovní. Přístup na jednotný trh by vyžadoval přijetí společných pravidel, finanční příspěvky a mechanismy dohledu. Větší autonomie by byla vykoupená omezením rozhodovací pravomoci.

Islandský příklad přesně dokazuje, že neexistují žádná zázračná řešení.

Britská lekce

Spojené království by v rámci takového systému mohlo najít nové možnosti. Vztah inspirovaný EHP by mohl obnovit širší přístup na evropský trh, aniž by bylo nutné formální opětovné přijetí do Unie.

Na oplátku by Velká Británie musela akceptovat volný pohyb osob, značnou část právních předpisů EU, finanční příspěvky a institucionální dohled. Nezískala by zpět právo hlasovat o pravidlech, která by musela dodržovat.

Jinými slovy, vedlo by to k situaci, která by se nápadně podobala tomu, čemu se příznivci brexitu slibovali vyhnout. Bylo by ironické, kdyby vrcholem britské suverenity bylo dodržování evropských pravidel, aniž by se Británie podílela na jejich přijímání.

Víceúrovňová Evropa by Spojenému království nabídla více možností, ale důsledky brexitu by tím nevymazala. Londýn nemůže rozumně požadovat přístup, vliv a výjimky zároveň. Čím užší je jeho vztah k evropskému trhu, tím větší jsou jeho odpovídající závazky.

Geografie Velké Británie se v roce 2016 nezměnila. Jakýkoli seriózní pokus o prohloubení jejích hospodářských vztahů s Evropou bude vyžadovat, aby se země vyrovnala s kompromisy, které se kampaň za brexit tak usilovně snažila utajit.

Příležitost pro Kanadu a evropskou část Atlantiku

Víceúrovňový evropský řád se nemusí omezovat na geografické hranice kontinentu. Způsob, jakým Donald Trump zachází s tradičními spojenci – a zejména s Kanadou –, vedl k tomu, že mezilehlé formy mezinárodního uspořádání nabývají na významu.

Kanada se nemůže připojit k EHP, které bylo vytvořeno pro evropské členy Evropského sdružení volného obchodu. Mohla by však navázat mnohem užší vztahy s EU v oblastech obrany, energetiky, technologií, kritických nerostných surovin, strategické infrastruktury a mobility. Komplexní hospodářská a obchodní dohoda (CETA) již poskytuje základ, na kterém by se taková spolupráce mohla dále rozšiřovat.

To by evropskému projektu dodalo atlantický rozměr přesahující jeho formální hranice. Upevnění vztahů s Kanadou by rovněž přispělo k tomu, aby se EU chovala méně jako regulativní závislá entita sevřená mezi Spojenými státy a Čínou a více jako seriózní střední mocnost s vlastní sítí strategických partnerů.

Takové uspořádání by z Kanady neudělalo evropskou zemi ani by jí nezaručilo účast v institucích určených pro evropské státy. Právě v tom spočívá smysl víceúrovňového modelu: země by mohly v vybraných oblastech úzce spolupracovat, aniž by předstírali, že každý vztah musí vyústit v členství v EU.

Rostoucí potřeba Kanady diverzifikovat své strategické vztahy představuje příležitost, kterou by Evropa neměla přehlížet. EU by mohla přivést blízkého západního spojence do své ekonomické a bezpečnostní sféry vlivu, aniž by se musela zabývat právní fikcí potenciálního členství.

Víceúrovňová Evropa by se proto neorientovala pouze na východ či na Balkán, ale také na severní Atlantik – což by ji potenciálně postavilo do přímé konkurence s americkými ambicemi na západní polokouli.

Ukrajina a sebevražedné pokušení nekonečného rozšiřování

Víceúrovňová Evropa by však mohla být zneužita. Snad nejzřetelnějším – a bohužel i nejpravděpodobnějším – příkladem by bylo zavedení takzvaného „pseudopřistoupení“ Ukrajiny jako předběžného kroku k plnému členství.

Touha Ukrajiny navázat vztahy se Západem je pochopitelná. Bojuje o své přežití proti Rusku a členství v západních institucích vnímá jako záruku nezávislosti a bezpečnosti. Co je však racionální z pohledu Kyjeva, nemusí být nutně racionální z pohledu Evropy.

Přijetí Ukrajiny do Evropské unie by do samého srdce evropského politického řádu vneslo nevyřešený územní konflikt, obrovské náklady na obnovu, institucionální slabost, demografický kolaps, narušení zemědělství a trvalou konfrontaci s Ruskem. Každou budoucí eskalaci na ukrajinských hranicích by to navíc proměnilo ve vnitřní evropskou krizi.

Pro EU by postup směrem k členství Ukrajiny nebyl projevem strategické odvahy. Mohl by se rovnat strategické sebevraždě.

Evropa může podporovat suverenitu Ukrajiny, obchodovat s ní, přispívat k její obnově, spolupracovat v oblasti energetiky a poskytovat bezpečnostní pomoc, ale nepřijímat ji do Unie. Solidarita nevyžaduje členství, stejně jako odpor proti ruské agresi nevyžaduje, aby Evropa převzala neomezené a trvalé závazky.

Víceúrovňový systém by proto měl Ukrajině nabídnout jasně definované vnější partnerství namísto skryté cesty k přistoupení. Toto rozlišení je zásadní. Postupná integrace se nesmí stát rétorickým prostředkem, jehož prostřednictvím evropští lídři prosazují politiku, o níž občané nikdy vážně nediskutovali a jejíž důsledky teprve začínají zvažovat.

Účelem flexibilního evropského systému by mělo být stanovení udržitelných limitů, nikoli zakrývání jejich absence.

Turecko a význam upřímných vztahů

Turecko představuje související, avšak odlišný problém. Jeho desetiletí trvající kandidatura udržovala iluzi sbližování navzdory rostoucímu množství důkazů o politickém a strategickém rozcházení se.

Víceúrovňový systém by mohl tuto iluzi nahradit upřímnějším vztahem založeným na obchodu, bezpečnosti, migraci a společných regionálních zájmech. Turecko by mohlo zůstat důležitým evropským partnerem, aniž by kterákoli ze stran předstírala, že plné členství je na dosah ruky.

Stejný princip by se měl vztahovat i na Ukrajinu. Ne každý strategicky důležitý soused se musí stát členem a ne každé odmítnutí členství znamená opuštění. Někdy je trvalé partnerství mimo Unii zodpovědnější než proces přistoupení poháněný emocemi, geopolitickou panikou nebo institucionální setrvačností.

Unie s atlantickými partnery… a s dobře chráněnými hranicemi

Islandské referendum naznačuje, že evropský řád se skládá z několika úrovní: samotná EU, její členské státy s trvalými výjimkami, EHP, dvoustranné dohody, jako je například dohoda se Švýcarskem, turecká celní unie a vnější strategická partnerství.

Kanada by se v rámci této širší konstelace mohla stát významným partnerem v Atlantiku. Ukrajině a Turecku by mohly být nabídnuty podstatné, avšak jasně vnější vztahy. Velká Británie by mohla vyjednat užší přístup, pokud by přijala odpovídající závazky. Island a Norsko by si mohly zachovat svou současnou rovnováhu mezi integrací a autonomií.

Nešlo by o Evropu různých rychlostí, protože ne každá země by směřovala ke stejnému cíli. Byla by to Evropa, která by dokázala rozlišovat mezi členstvím a partnerstvím – a mezi spoluprací a pohlcením.

Aby takový model fungoval, musela by EU opustit předpoklad, že každý úzký vztah představuje nedokončený proces přistoupení. Integrace musí mít možnost se zastavit. Země by měla mít možnost úzce spolupracovat s Evropou, aniž by jí bylo řečeno, že ji historie nakonec zavazuje k přistoupení ke stejné politické struktuře.

Jednota neznamená uniformitu

Islandské „ne“ neznamená, že by evropské národy musely znovu získat nezávislost na Bruselu. Island je již hluboce zakotven v evropském hospodářském a právním řádu. Neznamená to ani, že členství v EU je nutně výhodnější: Islanďané dospěli k závěru, že zachování kontroly nad rybolovem a dalšími záležitostmi vyvažuje skutečnost, že nemají právo hlasovat o mnoha pravidlech jednotného trhu.

Poučení z toho plyne skromnější, ale o to užitečnější. Evropa dokáže akceptovat různé formy integrace, aniž by každou výjimku považovala za neúspěch nebo každý vnější vztah za dočasnou etapu na cestě k členství.

Takové alternativy je však třeba popsat upřímně. Země, která se účastní jednotného trhu, aniž by byla členem Unie, se evropským pravidlům nevyhne: uplatňuje je, avšak má menší vliv na jejich utváření. Prezentovat toto uspořádání jako velké vítězství suverenity znamená zamlčovat tu nejdůležitější část dohody.

Island Evropu neodmítl. Zvolil si pouze specifický způsob, jak být její součástí, s jasně rozpoznatelnými výhodami i nevýhodami. Jeho rozhodnutí nezpochybňuje hodnotu evropské integrace. Ukazuje, že tato integrace je již nyní organizována v různých rovinách.

Evropa potřebuje flexibilitu, aby si mohla některé země přiblížit. Potřebuje také odvahu rozhodnout, kde se rozšíření musí zastavit.

Evropa potřebuje jednotu, ale nemusí nutně potřebovat uniformitu. Právě proto musí přestat zaměňovat institucionální rozmanitost s politickým selháním.