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La posible adhesión de Montenegro a la Unión Europea en 2028 plantea una cuestión que va mucho más allá de los Balcanes Occidentales: ¿cómo deberían encajar entre sí la ampliación, la seguridad europea y la soberanía nacional?
Hace trece años que la Unión Europea no admite a ningún nuevo Estado miembro. Croacia fue el último país en incorporarse, en 2013. Desde entonces, la ampliación ha seguido siendo una promesa recurrente en las cumbres europeas, reafirmada en declaraciones oficiales pero pospuesta una y otra vez por desacuerdos políticos y obstáculos institucionales. Ahora, a orillas del Adriático, ese largo periodo de inactividad podría estar llegando por fin a su fin.
El 6 de noviembre de 2026, el Consejo de la Unión Europea anunció el cierre provisional de otros dos capítulos de negociación con Montenegro, relativos a la libre circulación de mercancías y a la seguridad alimentaria, así como a la política veterinaria y fitosanitaria. Con esto, el país ya ha cerrado provisionalmente 23 de los 33 capítulos abiertos durante sus negociaciones de adhesión.
Dos días antes, la Comisión Europea había presentado su paquete anual de ampliación, en el que señalaba que la conclusión de las negociaciones con Montenegro para finales de 2026 era una perspectiva realista, siempre y cuando se completaran las reformas pendientes y se lograra el acuerdo necesario entre los Estados miembros. El calendario previsto permitiría firmar un tratado de adhesión en 2027, lo que podría hacer que Montenegro se uniera a la Unión en 2028.
Todavía no hay nada garantizado oficialmente. Quedan por cerrar diez capítulos, los acuerdos provisionales están sujetos a que las negociaciones en su conjunto concluyan con éxito, y cualquier tratado de adhesión debe pasar por los trámites de aprobación y ratificación necesarios.
Sin embargo, por primera vez en muchos años, la perspectiva de un vigésimo octavo miembro de la UE se está convirtiendo en algo más tangible que otro compromiso político lejano.
Y eso nos lleva a preguntarnos a qué tipo de Unión podría acabar uniéndose Montenegro.
Del estancamiento institucional a la necesidad estratégica
Todavía en octubre de 2023, en la cumbre de Granada, los gobiernos europeos reiteraron su apoyo a la ampliación sin ponerse de acuerdo en un calendario vinculante. Sus diferencias reflejaban un debate de larga data sobre el futuro de la integración europea.
Algunos gobiernos consideraban que la ampliación era esencial para consolidar la estabilidad en todo el continente. Otros se preguntaban si una Unión cada vez más diversa podría seguir funcionando de forma eficaz sin cambios sustanciales en sus instituciones y procedimientos de toma de decisiones.
Las dificultades nunca fueron puramente administrativas. La ampliación afecta a los intereses económicos, a los recursos presupuestarios, a la política agrícola, a la libre circulación y a la capacidad de los gobiernos nacionales para influir en las decisiones que se toman a nivel europeo.
La invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia en febrero de 2022 fue cambiando poco a poco los términos de ese debate.
La guerra volvió a situar la seguridad territorial y la estabilidad de los países vecinos de Europa en el centro de la política europea. Los países que llevaban años en una posición intermedia, vinculados a la UE a través de acuerdos de cooperación pero excluidos de sus instituciones, recuperaron su importancia estratégica.
La competencia con Rusia, la creciente presencia económica de China y las vulnerabilidades de los países situados en la periferia oriental y suroriental de Europa contribuyeron a que se replanteara la ampliación como instrumento de seguridad continental.
El cambio se nota incluso en el lenguaje que usan las instituciones europeas. En el comunicado del Consejo del 6 de noviembre, Thomas Byrne, secretario de Estado de Asuntos Europeos y Defensa de Irlanda, describió la ampliación como una necesidad geopolítica.
Es un avance importante. Durante años, Bruselas solía presentar la ampliación sobre todo como un proceso de armonización normativa, reforma administrativa y convergencia económica. Hoy en día, se están señalando mucho más abiertamente sus implicaciones para la posición estratégica de Europa.
Sin embargo, reconocer la importancia geopolítica de la ampliación no resuelve sus cuestiones más espinosas. ¿Qué países deberían incorporarse? ¿En qué condiciones? Y, quizás lo más importante, ¿qué estructura institucional debería adoptar una Unión ampliada?
Montenegro, el Adriático y la seguridad europea
Montenegro ocupa un lugar especial en este debate.
Es un país relativamente pequeño de la costa adriática, situado en una región donde los intereses europeos se entrecruzan con la influencia histórica de Rusia, las inversiones de potencias extranjeras y los conflictos heredados de la desintegración de Yugoslavia.
Su importancia estratégica no se puede medir solo por la población, la producción económica o el territorio.
Montenegro se convirtió en miembro de la OTAN el 5 de junio de 2017. Por lo tanto, su futura adhesión a la Unión Europea complementaría el compromiso de seguridad euroatlántico ya existente con una integración política y económica más profunda.
En el caso concreto de Italia, lo que pase en Montenegro está directamente relacionado con la estabilidad del Adriático y de los Balcanes Occidentales en general.
La seguridad marítima, las infraestructuras de transporte, la cooperación energética y la lucha contra la delincuencia organizada son cuestiones que van mucho más allá de las fronteras nacionales de Montenegro. Afectan a los países vecinos y, en un sentido más amplio, a la capacidad de la Unión Europea para proteger su vecindad del sureste.
Desde este punto de vista, la ampliación se puede ver como una oportunidad para reforzar la cooperación con países cuya estabilidad interna tiene consecuencias directas para los Estados miembros actuales.
Sin embargo, sería un error pensar que formar parte de la UE elimina automáticamente las vulnerabilidades de una región con una historia tan compleja.
La integración institucional no elimina las disputas bilaterales, ni sustituye a unas administraciones nacionales eficaces, ni garantiza por sí sola el Estado de derecho. La seguridad europea depende, en última instancia, de la capacidad de cada Estado para asumir sus responsabilidades, hacer cumplir sus leyes y mantener unas instituciones democráticas que funcionen correctamente.
Una política de ampliación que pase por alto estas realidades correría el riesgo de confundir la integración formal con la estabilidad real.
Adhesión basada en méritos, no en una ampliación automática
Uno de los aspectos más reveladores del proceso de adhesión de Montenegro es la duración y el contenido de sus negociaciones.
Podgorica solicitó la adhesión a la UE en diciembre de 2008, obtuvo el estatus de país candidato en 2010 e inició oficialmente las negociaciones en 2012. El proceso ha supuesto reformas en numerosos ámbitos políticos, desde la competencia y la administración pública hasta la independencia judicial y la lucha contra la corrupción.
El «Paquete de Ampliación 2026» de la Comisión Europea hace hincapié en el principio de la adhesión basada en los méritos. Los avances hacia la adhesión deben reflejar la aplicación de las reformas, el respeto al Estado de derecho y la capacidad de aplicar la legislación europea de forma eficaz.
Este principio cobra aún más importancia a medida que la ampliación adquiere una mayor urgencia geopolítica.
Hay que conciliar dos objetivos legítimos.
Lo primero es ofrecer a los países candidatos una perspectiva europea creíble, manteniendo los incentivos para la reforma institucional, el desarrollo económico y la estabilidad política.
Lo segundo es asegurarse de que la urgencia estratégica no dé lugar a una adhesión prematura ni al debilitamiento de las normas que se espera que respeten los propios Estados miembros actuales.
Montenegro nos da la oportunidad de demostrar que estos objetivos no tienen por qué ser contradictorios.
Se pueden reconocer los avances sin pasar por alto las reformas que aún están pendientes. El apoyo político a la adhesión puede ir de la mano de una verificación rigurosa del funcionamiento de las instituciones.
La Comisión sigue detectando problemas relacionados con el funcionamiento de las instituciones democráticas, la independencia judicial, la corrupción y la delincuencia organizada.
Las disputas bilaterales también siguen siendo importantes. Las relaciones entre Montenegro y Croacia se ven afectadas por cuestiones sin resolver heredadas de la época yugoslava, como los desacuerdos territoriales y los problemas relacionados con el legado de las guerras de los años noventa.
Aunque Zagreb apoya, en principio, la ampliación a los Balcanes Occidentales, estos asuntos ponen de manifiesto cómo las relaciones bilaterales pueden influir en el proceso de adhesión en general.
Por lo tanto, un enfoque creíble basado en los méritos debe evaluar no solo si se ha aprobado nueva legislación, sino también si se aplica de verdad.
La adhesión debería ser el resultado de un progreso demostrado, en lugar de una recompensa política concedida por adelantado.
Ucrania y Moldavia: ¿Deben seguir vinculadas sus trayectorias de adhesión?
Los avances de Montenegro también forman parte de un panorama más amplio de ampliación en el que las diferencias entre los países candidatos son cada vez más evidentes.
En el paquete sobre la ampliación presentado el 4 de noviembre, la Comisión esbozó unos objetivos de negociación bien definidos. Albania pretende concluir las negociaciones en 2027, Moldavia a principios de 2028 y Ucrania a finales de 2028.
Se trata de objetivos condicionados a la conclusión de las negociaciones, no de fechas acordadas para la adhesión.
Esta distinción es especialmente importante para Moldavia y Ucrania.
Tras presentar sus respectivas solicitudes en 2022, ambos países han avanzado con frecuencia en paralelo en el proceso de integración europea. Sin embargo, sus circunstancias geopolíticas y sus retos institucionales distan mucho de ser idénticos.
Ucrania sigue enfrentándose a una guerra a gran escala, con profundas repercusiones para la seguridad, las finanzas públicas y su futura integración económica en la Unión.
Moldavia se enfrenta a una serie de vulnerabilidades distintas, entre las que se incluyen la situación sin resolver de Transnistria y las continuas presiones externas.
El hecho de que sus procesos de adhesión puedan avanzar a ritmos diferentes no tiene por qué interpretarse como una disminución del apoyo europeo a ninguno de los dos países.
En cambio, podría reflejar la aplicación coherente de un principio fundamental: cada candidato debería evaluarse en función de sus propias reformas, su preparación institucional y las implicaciones de su adhesión.
La solidaridad política y la evaluación técnica de la adhesión tienen fines distintos. Confundirlas podría debilitar la credibilidad de ambas.
La Unión Europea puede seguir apoyando la soberanía y la seguridad de Ucrania, al tiempo que reconoce que las condiciones que rigen su eventual adhesión requieren una evaluación independiente y rigurosa.
El mismo principio se aplica a Moldavia, Albania y al resto de países candidatos.
Una política de ampliación creíble no puede basarse exclusivamente en agrupaciones geográficas, simbolismo político o plazos comunes. Debe conservar la capacidad de distinguir entre las diferentes circunstancias nacionales.
Ampliar Europa también significa decidir cómo debe gobernarse
Sin embargo, hay otra cuestión que no se puede posponer indefinidamente: la estructura institucional de una Unión Europea ampliada.
La adhesión de nuevos países reabre, inevitablemente, los debates sobre las normas de toma de decisiones, el presupuesto común, la distribución de recursos y el equilibrio de poderes entre las instituciones europeas y los gobiernos nacionales.
Durante años, en algunos ámbitos del debate europeo se ha relacionado la ampliación con cambios en los procedimientos de votación, sobre todo en los ámbitos políticos en los que sigue siendo necesaria la unanimidad.
Los defensores de estas reformas sostienen que una Unión más grande necesitará mecanismos más rápidos y eficaces para evitar la parálisis institucional.
Vale la pena analizar sus preocupaciones. La toma de decisiones puede volverse más complicada a medida que aumenta el número de Estados miembros, sobre todo cuando los intereses nacionales divergen.
Pero la eficiencia no se puede considerar al margen de la legitimidad democrática.
La capacidad de los gobiernos nacionales para participar de forma significativa en las decisiones que afectan a los intereses nacionales fundamentales no es solo una complicación administrativa. Forma parte del equilibrio constitucional y político sobre el que se sustenta la cooperación europea.
Esto es especialmente relevante desde la perspectiva del conservadurismo europeo.
La Declaración de Reikiavik del Partido de los Conservadores y Reformistas Europeos describe una Europa formada por naciones independientes que cooperan en beneficio mutuo, al tiempo que conservan su identidad e integridad.
Reconoce la legitimidad democrática del Estado-nación y defiende el principio de que la autoridad política debe ejercerse al nivel más bajo posible.
Este enfoque no implica necesariamente que estemos en contra de la ampliación.
Más bien, ofrece un marco para evaluar sus consecuencias institucionales.
Se puede reforzar la cooperación europea sin dar por sentado que cada nuevo reto requiera la transferencia de competencias adicionales a instituciones supranacionales.
De hecho, una Unión más amplia podría necesitar aún más mecanismos que respeten las diferencias nacionales y garanticen una participación democrática significativa.
Esta cuestión es especialmente importante para los Estados miembros más pequeños. Su escaso peso demográfico hace que una representación efectiva en las instituciones comunes sea especialmente valiosa.
Una Europa de veintiocho o más países abarcaría, sin duda, una mayor variedad de experiencias históricas, prioridades económicas y tradiciones políticas.
El hecho de que esa diversidad se considere una fuente de fortaleza o un obstáculo que hay que superar influirá en la orientación de las futuras reformas institucionales.
Hay una diferencia fundamental entre mejorar la cooperación entre democracias soberanas y considerar su autonomía política como un problema que hay que resolver.
El vigésimo octavo miembro y la elección inconclusa de Europa
Montenegro podría convertirse en el primer país en incorporarse a la Unión Europea desde Croacia.
La perspectiva de la adhesión en 2028 forma parte ahora de un calendario institucional concreto, aunque su consecución siga dependiendo de que se concluyan las negociaciones, se lleven a cabo las reformas necesarias y se adopten las decisiones posteriores por parte de los Estados miembros.
No obstante, la importancia de este acontecimiento va más allá de Podgorica.
Tras unos años en los que la ampliación parecía estar atrapada entre promesas políticas y obstáculos de procedimiento, la Unión Europea vuelve a considerar la integración de los países vecinos como un elemento importante para la seguridad del continente.
Ese cambio refleja un panorama geopolítico diferente, pero también vuelve a poner de relieve cuestiones que llevan mucho tiempo sobre la mesa.
¿Cómo se debería evaluar el grado de preparación de los países candidatos? ¿Qué responsabilidades financieras e institucionales conllevará la ampliación? ¿Cómo se puede mantener la rendición de cuentas democrática a medida que crece la Unión? ¿Y cómo se deberían conciliar los intereses legítimos de los Estados miembros con la necesidad de una acción común eficaz?
La posible adhesión de Montenegro supondrá una primera prueba para este nuevo enfoque.
El debate no debería reducirse a una elección entre una ampliación ilimitada y una exclusión permanente. Se trata de las condiciones en las que la cooperación europea puede ser más eficaz sin dejar de preservar los fundamentos democráticos de sus Estados miembros.
Así que la verdadera cuestión no es simplemente cuándo volverá la Unión Europea a tener veintiocho miembros.
La cuestión es si la ampliación ayudará a construir una asociación más segura y eficaz entre las naciones soberanas europeas, o si se convertirá en otra ocasión para volver a plantearse la centralización del poder político bajo la presión de la urgencia geopolítica.
La cuestión no es solo cuándo se unirá Montenegro a la Unión Europea, sino qué tipo de Unión le estará esperando cuando lo haga.