Il Montenegro e il ritorno dell’allargamento geopolitico: a che tipo di Europa entrerà a far parte il 28° Stato membro?

La possibile adesione del Montenegro all’Unione Europea nel 2028 solleva una questione che va ben oltre i Balcani occidentali: come si conciliano l’allargamento, la sicurezza europea e la sovranità nazionale?

Da tredici anni l’Unione Europea non accoglie un nuovo Stato membro. La Croazia è stata l’ultimo Paese ad aderire, nel 2013. Da allora, l’allargamento è rimasto una promessa ricorrente ai vertici europei, ribadita nelle dichiarazioni ufficiali ma ripetutamente rinviata a causa di disaccordi politici e ostacoli istituzionali. Ora, sulle rive dell’Adriatico, quel lungo periodo di stallo potrebbe finalmente volgere al termine.

Il 6 novembre 2026, il Consiglio dell’Unione Europea ha annunciato la chiusura provvisoria di altri due capitoli negoziali con il Montenegro, riguardanti la libera circolazione delle merci e la sicurezza alimentare, nonché la politica veterinaria e fitosanitaria. Il Paese ha ora chiuso in via provvisoria 23 dei 33 capitoli aperti durante i negoziati di adesione.

Due giorni prima, la Commissione europea aveva presentato il suo pacchetto annuale sull’allargamento, indicando la conclusione dei negoziati con il Montenegro entro la fine del 2026 come una prospettiva realistica, a condizione che vengano portate a termine le riforme rimanenti e si raggiunga il necessario accordo tra gli Stati membri. Il calendario previsto consentirebbe la firma di un trattato di adesione nel 2027, permettendo potenzialmente al Montenegro di entrare a far parte dell’Unione nel 2028.

Non c’è ancora nulla di garantito ufficialmente. Restano ancora dieci capitoli da chiudere, gli accordi provvisori dipendono dal buon esito dei negoziati nel loro complesso e qualsiasi trattato di adesione dovrà passare attraverso le procedure di approvazione e ratifica previste.

Eppure, per la prima volta dopo tanti anni, la prospettiva di un ventottesimo Stato membro dell’UE sta diventando qualcosa di più concreto di un altro lontano impegno politico.

E questo ci porta a chiederci a che tipo di Unione il Montenegro potrebbe eventualmente aderire.

Dalla stagnazione istituzionale alla necessità strategica

Ancora nell’ottobre 2023, al vertice di Granada, i governi europei hanno ribadito il loro sostegno all’allargamento senza però concordare un calendario vincolante. Le loro divergenze riflettevano un dibattito di lunga data sul futuro dell’integrazione europea.

Alcuni governi consideravano l’allargamento fondamentale per consolidare la stabilità in tutto il continente. Altri si chiedevano se un’Unione sempre più diversificata potesse continuare a funzionare efficacemente senza modifiche sostanziali alle sue istituzioni e alle sue procedure decisionali.

Le difficoltà non sono mai state solo di natura amministrativa. L’allargamento incide sugli interessi economici, sulle risorse di bilancio, sulla politica agricola, sulla libertà di circolazione e sulla capacità dei governi nazionali di influenzare le decisioni prese a livello europeo.

L’invasione su vasta scala dell’Ucraina da parte della Russia nel febbraio 2022 ha progressivamente cambiato i termini di quel dibattito.

La guerra ha riportato la sicurezza territoriale e la stabilità dei paesi confinanti con l’Europa al centro della politica europea. I paesi che per anni avevano occupato una posizione intermedia, legati all’UE tramite accordi di cooperazione ma esclusi dalle sue istituzioni, hanno acquisito una rinnovata importanza strategica.

La competizione con la Russia, la crescente presenza economica della Cina e le vulnerabilità dei paesi situati lungo la periferia orientale e sud-orientale dell’Europa hanno contribuito a una rivalutazione dell’allargamento come strumento di sicurezza continentale.

Il cambiamento si nota anche nel linguaggio usato dalle istituzioni europee. Nel comunicato del Consiglio del 6 novembre, Thomas Byrne, sottosegretario di Stato irlandese per gli Affari europei e la Difesa, ha descritto l’allargamento come una necessità geopolitica.

Si tratta di uno sviluppo significativo. Per anni, Bruxelles ha avuto la tendenza a presentare l’allargamento soprattutto come un processo di allineamento normativo, riforma amministrativa e convergenza economica. Oggi, invece, le sue implicazioni per la posizione strategica dell’Europa vengono sottolineate in modo molto più esplicito.

Eppure, riconoscere l’importanza geopolitica dell’allargamento non risolve le questioni più spinose. Quali paesi dovrebbero aderire? A quali condizioni? E, forse la cosa più importante, quale struttura istituzionale dovrebbe adottare un’Unione allargata?

Il Montenegro, l’Adriatico e la sicurezza europea

Il Montenegro occupa una posizione particolare in questo dibattito.

È un paese relativamente piccolo sulla costa adriatica, situato in una regione in cui gli interessi europei si intrecciano con la storica influenza russa, gli investimenti delle potenze straniere e le controversie ereditate dalla dissoluzione della Jugoslavia.

La sua importanza strategica non si può misurare solo in base alla popolazione, al prodotto economico o al territorio.

Il Montenegro è entrato a far parte della NATO il 5 giugno 2017. La sua eventuale adesione all’Unione Europea andrebbe quindi a integrare l’impegno di sicurezza euro-atlantico già esistente con una più profonda integrazione politica ed economica.

Per l’Italia, in particolare, gli sviluppi in Montenegro sono direttamente collegati alla stabilità dell’Adriatico e, più in generale, dei Balcani occidentali.

La sicurezza marittima, le infrastrutture di trasporto, la cooperazione energetica e la lotta alla criminalità organizzata sono questioni che vanno ben oltre i confini nazionali del Montenegro. Riguardano i paesi vicini e, più in generale, la capacità dell’Unione europea di proteggere il proprio vicinato sud-orientale.

Da questo punto di vista, l’allargamento può essere visto come un’opportunità per rafforzare la cooperazione con paesi la cui stabilità interna ha conseguenze dirette sugli Stati membri attuali.

Sarebbe però un errore pensare che l’adesione all’UE elimini automaticamente le vulnerabilità di una regione storicamente complessa.

L’integrazione istituzionale non elimina le controversie bilaterali, non sostituisce amministrazioni nazionali efficienti né garantisce di per sé lo Stato di diritto. La sicurezza europea dipende, in ultima analisi, dalla capacità dei singoli Stati di assumersi le proprie responsabilità, far rispettare le proprie leggi e mantenere istituzioni democratiche funzionanti.

Una politica di allargamento che non tenesse conto di queste realtà rischierebbe di confondere l’integrazione formale con la vera stabilità.

Adesione basata sul merito, non un allargamento automatico

Uno degli aspetti più significativi del processo di adesione del Montenegro è la durata e il contenuto dei negoziati.

Podgorica ha presentato domanda di adesione all’UE nel dicembre 2008, ha ottenuto lo status di paese candidato nel 2010 e ha avviato formalmente i negoziati nel 2012. Il processo ha comportato riforme in numerosi settori politici, dalla concorrenza e dalla pubblica amministrazione all’indipendenza della magistratura e alla lotta alla corruzione.

Il pacchetto sull’allargamento 2026 della Commissione europea sottolinea il principio dell’adesione basata sul merito. I progressi verso l’adesione devono riflettere l’attuazione delle riforme, il rispetto dello Stato di diritto e la capacità di applicare efficacemente la legislazione europea.

Questo principio diventa ancora più importante man mano che l’allargamento assume una maggiore urgenza geopolitica.

Bisogna trovare un equilibrio tra due obiettivi legittimi.

Il primo è quello di offrire ai paesi candidati una prospettiva europea credibile, mantenendo gli incentivi per le riforme istituzionali, lo sviluppo economico e la stabilità politica.

Il secondo è garantire che l’urgenza strategica non porti a un’adesione prematura o all’indebolimento degli standard che gli stessi Stati membri esistenti sono tenuti a rispettare.

Il Montenegro offre l’occasione per dimostrare che questi obiettivi non devono necessariamente essere in contraddizione tra loro.

Si possono riconoscere i progressi compiuti senza trascurare le riforme ancora in sospeso. Il sostegno politico all’adesione può coesistere con una verifica rigorosa dei risultati istituzionali.

La Commissione continua a individuare le sfide relative al funzionamento delle istituzioni democratiche, all’indipendenza della magistratura, alla corruzione e alla criminalità organizzata.

Anche le controversie bilaterali continuano a essere rilevanti. Le relazioni tra il Montenegro e la Croazia sono influenzate da questioni irrisolte ereditate dal periodo jugoslavo, tra cui controversie territoriali e problemi legati alle conseguenze delle guerre degli anni ’90.

Anche se Zagabria è in linea di principio favorevole all’allargamento ai Balcani occidentali, queste questioni dimostrano come le relazioni bilaterali possano influenzare il processo di adesione nel suo complesso.

Un approccio credibile basato sul merito deve quindi valutare non solo se sia stata adottata una nuova normativa, ma anche se questa venga effettivamente applicata.

L’adesione dovrebbe essere il risultato di progressi concreti, piuttosto che una ricompensa politica concessa in anticipo.

Ucraina e Moldavia: i loro percorsi di adesione devono rimanere collegati?

Anche i progressi del Montenegro si inseriscono in un quadro più ampio di allargamento, in cui le differenze tra i paesi candidati stanno diventando sempre più evidenti.

Nel pacchetto sull’allargamento presentato il 4 novembre, la Commissione ha delineato una serie di obiettivi negoziali ben definiti. L’Albania punta a concludere i negoziati nel 2027, la Moldavia all’inizio del 2028 e l’Ucraina entro la fine del 2028.

Si tratta di obiettivi subordinati alla conclusione dei negoziati, non di date concordate per l’adesione.

Questa distinzione è particolarmente importante per la Moldavia e l’Ucraina.

Dopo aver presentato le rispettive domande nel 2022, entrambi i paesi hanno spesso proceduto di pari passo nel processo di integrazione europea. Eppure le loro circostanze geopolitiche e le sfide istituzionali sono ben lungi dall’essere identiche.

L’Ucraina continua ad affrontare una guerra su vasta scala, con profonde ripercussioni sulla sicurezza, sulle finanze pubbliche e sulla sua futura integrazione economica nell’Unione.

La Moldavia deve affrontare una serie di vulnerabilità diverse, tra cui la questione irrisolta della Transnistria e le continue pressioni esterne.

Il fatto che i loro processi di adesione possano procedere a ritmi diversi non dovrebbe essere necessariamente interpretato come una riduzione del sostegno europeo a uno dei due paesi.

Potrebbe invece riflettere l’applicazione coerente di un principio fondamentale: ogni candidato dovrebbe essere valutato in base alle proprie riforme, alla propria preparazione istituzionale e alle implicazioni della sua adesione.

La solidarietà politica e la valutazione tecnica dell’adesione hanno finalità diverse. Confonderle potrebbe indebolire la credibilità di entrambe.

L’Unione Europea può continuare a sostenere la sovranità e la sicurezza dell’Ucraina, pur riconoscendo che le condizioni per la sua eventuale adesione richiedono una valutazione a sé stante e rigorosa.

Lo stesso principio vale per la Moldavia, l’Albania e tutti gli altri paesi candidati.

Una politica di allargamento credibile non può basarsi esclusivamente su raggruppamenti geografici, simbolismi politici o scadenze comuni. Deve mantenere la capacità di distinguere tra le diverse realtà nazionali.

Allargare l’Europa significa anche decidere come dovrebbe essere governata

C’è però un’altra questione che non può essere rimandata all’infinito: la struttura istituzionale di un’Unione europea allargata.

L’adesione di nuovi paesi riapre inevitabilmente il dibattito sulle regole decisionali, sul bilancio comune, sulla distribuzione delle risorse e sull’equilibrio di potere tra le istituzioni europee e i governi nazionali.

Da anni, in alcuni ambiti del dibattito europeo si collega l’allargamento alle modifiche delle procedure di voto, soprattutto nei settori politici in cui l’unanimità rimane necessaria.

Chi sostiene queste riforme dice che un’Unione più grande avrà bisogno di meccanismi più rapidi ed efficienti per evitare la paralisi istituzionale.

Le loro preoccupazioni meritano di essere prese in considerazione. Il processo decisionale può diventare più complicato con l’aumentare del numero degli Stati membri, soprattutto quando gli interessi nazionali divergono.

Ma l’efficienza non può essere considerata a prescindere dalla legittimità democratica.

La capacità dei governi nazionali di partecipare in modo significativo alle decisioni che riguardano gli interessi nazionali fondamentali non è solo una complicazione amministrativa. Fa parte dell’equilibrio costituzionale e politico su cui si fonda la cooperazione europea.

Questo è particolarmente rilevante dal punto di vista del conservatorismo europeo.

La Dichiarazione di Reykjavík del Partito dei Conservatori e dei Riformisti Europei descrive un’Europa di nazioni indipendenti che collaborano per il reciproco vantaggio, pur conservando la propria identità e integrità.

Riconosce la legittimità democratica dello Stato-nazione e sostiene il principio secondo cui l’autorità politica dovrebbe essere esercitata al livello più basso possibile.

Un approccio del genere non implica per forza che si sia contrari all’allargamento.

Piuttosto, offre un quadro di riferimento per valutarne le conseguenze istituzionali.

La cooperazione europea può essere rafforzata senza dare per scontato che ogni nuova sfida richieda il trasferimento di ulteriori poteri alle istituzioni sovranazionali.

In effetti, un’Unione allargata potrebbe avere ancora più bisogno di meccanismi che rispettino le differenze nazionali e garantiscano una partecipazione democratica significativa.

Questa questione è particolarmente importante per gli Stati membri più piccoli. Il loro peso demografico limitato rende particolarmente preziosa una rappresentanza efficace all’interno delle istituzioni comuni.

Un’Europa composta da ventotto o più paesi comprenderebbe inevitabilmente una gamma più ampia di esperienze storiche, priorità economiche e tradizioni politiche.

Il fatto che questa diversità venga vista come una forza o come un ostacolo da superare influenzerà la direzione delle future riforme istituzionali.

C’è una differenza fondamentale tra il migliorare la cooperazione tra democrazie sovrane e il considerare la loro continua autonomia politica come un problema da risolvere.

Il ventottesimo membro e la scelta incompiuta dell’Europa

Il Montenegro potrebbe diventare il primo paese ad aderire all’Unione Europea dopo la Croazia.

La prospettiva dell’adesione nel 2028 fa ormai parte di un calendario istituzionale concreto, anche se la sua realizzazione dipende ancora dal completamento dei negoziati, dalle riforme necessarie e dalle successive decisioni degli Stati membri.

L’importanza di questo sviluppo va comunque ben oltre Podgorica.

Dopo anni in cui l’allargamento sembrava bloccato tra promesse politiche e ostacoli procedurali, l’Unione Europea sta tornando a considerare l’integrazione dei paesi vicini come un elemento importante per la sicurezza del continente.

Questo cambiamento riflette un contesto geopolitico mutato, ma riporta anche alla ribalta alcune questioni di lunga data.

Come si dovrebbe valutare il grado di preparazione dei paesi candidati? Quali responsabilità finanziarie e istituzionali comporterà l’allargamento? Come si può garantire la responsabilità democratica man mano che l’Unione cresce? E come si possono conciliare gli interessi legittimi degli Stati membri con la necessità di un’azione comune efficace?

La possibile adesione del Montenegro costituirà un primo banco di prova per questo nuovo approccio.

Il dibattito non dovrebbe ridursi a una scelta tra un allargamento illimitato e un’esclusione permanente. Riguarda piuttosto le condizioni alle quali la cooperazione europea può diventare più efficace, preservando al contempo le basi democratiche dei suoi Stati membri.

Il vero problema, quindi, non è semplicemente quando l’Unione Europea tornerà ad avere ventotto membri.

Il punto è se l’allargamento contribuirà a costruire un partenariato più sicuro ed efficace tra le nazioni europee sovrane, oppure se diventerà l’ennesima occasione per tornare a discutere della centralizzazione dell’autorità politica sotto la pressione delle urgenze geopolitiche.

La domanda non è solo quando il Montenegro entrerà a far parte dell’Unione Europea. È piuttosto che tipo di Unione lo aspetterà quando lo farà.