Subscribe
Montenegros eventuella anslutning till Europeiska unionen år 2028 väcker en fråga som sträcker sig långt bortom Västra Balkan: hur ska utvidgningen, den europeiska säkerheten och den nationella suveräniteten hänga ihop?
Under tretton år har Europeiska unionen inte tagit in någon ny medlemsstat. Kroatien var det senaste landet som anslöt sig, år 2013. Sedan dess har utvidgningen varit ett återkommande löfte vid EU-toppmöten, som bekräftats i officiella uttalanden men gång på gång försenats av politiska meningsskiljaktigheter och institutionella hinder. Nu, vid Adriatiska havets kust, kan den långa perioden av stillastående äntligen vara på väg att ta slut.
Den 6 november 2026 meddelade Europeiska unionens råd att ytterligare två förhandlingskapitel med Montenegro hade avslutats provisoriskt, nämligen de som rör fri rörlighet för varor samt livsmedelssäkerhet, veterinär- och fytosanitär politik. Landet har nu provisoriskt avslutat 23 av de 33 kapitel som inleddes under anslutningsförhandlingarna.
Två dagar tidigare hade Europeiska kommissionen lagt fram sitt årliga utvidgningspaket, där man angav att ett avslutande av förhandlingarna med Montenegro senast i slutet av 2026 var en realistisk möjlighet, förutsatt att de återstående reformerna genomförs och att nödvändigt samförstånd mellan medlemsstaterna uppnås. Enligt den planerade tidsplanen skulle ett anslutningsfördrag kunna undertecknas 2027, vilket skulle kunna göra det möjligt för Montenegro att ansluta sig till unionen 2028.
Ingenting har ännu garanterats formellt. Tio kapitel återstår att avsluta, de preliminära överenskommelserna är beroende av att förhandlingarna som helhet avslutas framgångsrikt, och varje anslutningsfördrag måste genomgå de föreskrivna godkännande- och ratificeringsförfarandena.
Trots detta börjar utsikterna till ett tjugoåttonde EU-medlemsland för första gången på många år bli något mer konkret än ännu ett avlägset politiskt löfte.
Och det gör det nödvändigt att ställa sig frågan vilken typ av union Montenegro så småningom kan komma att ansluta sig till.
Från institutionell stagnation till strategisk nödvändighet
Så sent som i oktober 2023, vid toppmötet i Granada, bekräftade de europeiska regeringarna sitt stöd för utvidgningen utan att enas om en bindande tidsplan. Deras meningsskiljaktigheter speglade en långvarig debatt om den europeiska integrationens framtid.
Vissa regeringar ansåg att utvidgningen var avgörande för att befästa stabiliteten på hela kontinenten. Andra ifrågasatte om en allt mer mångskiftande union skulle kunna fortsätta att fungera effektivt utan genomgripande förändringar av dess institutioner och beslutsprocesser.
Svårigheterna var aldrig enbart av administrativ karaktär. Utvidgningen påverkar ekonomiska intressen, budgetmedel, jordbrukspolitiken, den fria rörligheten och de nationella regeringarnas möjlighet att påverka beslut som fattas på EU-nivå.
Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari 2022 förändrade gradvis villkoren för den debatten.
Kriget satte återigen den territoriella säkerheten och stabiliteten i Europas grannregioner i centrum för den europeiska politiken. Länder som under flera år befunnit sig i en mellanposition – knutna till EU genom samarbetsavtal men utestängda från dess institutioner – fick återigen strategisk betydelse.
Konkurrensen med Ryssland, Kinas växande ekonomiska inflytande och sårbarheterna hos länderna längs Europas östra och sydöstra ytterkanter bidrog till en omvärdering av utvidgningen som ett instrument för kontinentens säkerhet.
Förändringen märks till och med i det språk som används av de europeiska institutionerna. I rådets uttalande den 6 november beskrev Thomas Byrne, Irlands statssekreterare för EU-frågor och försvar, utvidgningen som en geopolitisk nödvändighet.
Det är en betydande utveckling. Under många år brukade man i Bryssel främst framställa utvidgningen som en process präglad av anpassning av lagstiftningen, administrativa reformer och ekonomisk konvergens. I dag framhålls dess konsekvenser för Europas strategiska ställning på ett mycket mer öppet sätt.
Att erkänna utvidgningens geopolitiska betydelse löser dock inte de svåraste frågorna kring den. Vilka länder bör ansluta sig? På vilka villkor? Och, kanske viktigast av allt, vilken institutionell struktur bör en utvidgad union anta?
Montenegro, Adriatiska havet och den europeiska säkerhets
en Montenegro intar en särskild ställning i denna debatt.
Det är ett relativt litet land vid Adriatiska kusten, beläget i en region där europeiska intressen korsas med historiskt ryskt inflytande, investeringar från utländska makter och konflikter som är ett arv från Jugoslaviens upplösning.
Dess strategiska betydelse kan inte enbart mätas utifrån befolkningstal, ekonomisk produktion eller territorium.
Montenegro blev medlem i Nato den 5 juni 2017. Landets eventuella anslutning till Europeiska unionen skulle därför komplettera det befintliga euroatlantiska säkerhetsåtagandet med en djupare politisk och ekonomisk integration.
Särskilt för Italien har utvecklingen i Montenegro en direkt koppling till stabiliteten i Adriatiska havet och på västra Balkan i stort.
Sjöfartssäkerhet, transportinfrastruktur, energisamarbete och kampen mot den organiserade brottsligheten är frågor som sträcker sig långt bortom Montenegros nationella gränser. De påverkar grannländerna och, i ett bredare perspektiv, Europeiska unionens förmåga att säkra sitt sydöstra grannområde.
Ur detta perspektiv kan utvidgningen ses som en möjlighet att stärka samarbetet med länder vars inre stabilitet har direkta konsekvenser för de nuvarande medlemsstaterna.
Det vore dock ett misstag att tro att EU-medlemskapet automatiskt undanröjer sårbarheterna i en region med en komplicerad historisk bakgrund.
Institutionell integration innebär inte att bilaterala tvister försvinner, att effektiva nationella förvaltningar ersätts eller att rättsstatsprincipen garanteras på egen hand. Den europeiska säkerheten beror i slutändan på de enskilda staternas förmåga att fullgöra sina skyldigheter, upprätthålla sina lagar och upprätthålla välfungerande demokratiska institutioner.
En utvidgningspolitik som bortser från dessa realiteter skulle riskera att förväxla formell integration med verklig stabilitet.
Meritbaserad anslutning, inte automatisk utvidgning
En av de mest avslöjande aspekterna av Montenegros anslutningsprocess är förhandlingarnas längd och innehåll.
Podgorica ansökte om EU-medlemskap i december 2008, beviljades kandidatstatus 2010 och inledde formellt förhandlingarna 2012. Processen har inneburit reformer inom en rad olika politikområden, från konkurrens och offentlig förvaltning till rättsväsendets oberoende och kampen mot korruption.
Europeiska kommissionens utvidgningspaket för 2026 betonar principen om anslutning på grundval av meriter. Framstegen mot medlemskap måste återspegla genomförandet av reformer, respekten för rättsstatsprincipen och förmågan att tillämpa EU-lagstiftningen på ett effektivt sätt.
Denna princip blir ännu viktigare i takt med att utvidgningen får en allt större geopolitisk betydelse.
Två legitima mål måste förenas.
Det första syftet är att ge kandidatländerna ett trovärdigt europeiskt perspektiv och därmed upprätthålla incitamenten för institutionella reformer, ekonomisk utveckling och politisk stabilitet.
Det andra är att se till att den strategiska brådskan inte leder till ett förhastat anslutningsbeslut eller till att de normer som de befintliga medlemsstaterna själva förväntas följa urholkas.
Montenegro ger en möjlighet att visa att dessa mål inte behöver stå i motsats till varandra.
Man kan erkänna framsteg utan att bortse från reformer som ännu inte fullföljts. Politiskt stöd för medlemskap kan gå hand i hand med stränga krav på granskning av institutionernas funktion.
Kommissionen fortsätter att kartlägga utmaningar som rör de demokratiska institutionernas funktion, rättsväsendets oberoende, korruption och organiserad brottslighet.
Även bilaterala tvister är fortfarande aktuella. Förbindelserna mellan Montenegro och Kroatien påverkas av olösta frågor som är ett arv från den jugoslaviska tiden, däribland territoriella tvister och frågor som rör efterverkningarna av 1990-talets krig.
Även om Zagreb i princip stöder utvidgningen till västra Balkan visar dessa frågor hur de bilaterala förbindelserna kan påverka anslutningsprocessen i stort.
En trovärdig, meritbaserad strategi måste därför inte bara bedöma om ny lagstiftning har antagits, utan också om den tillämpas på ett effektivt sätt.
Medlemskap bör vara ett resultat av påvisade framsteg snarare än en politisk belöning som beviljas i förväg.
Ukraina och Moldavien: Måste deras anslutningsprocesser förbli sammankopplade?
Montenegros framsteg ingår också i ett bredare utvidgningssammanhang där skillnaderna mellan kandidatländerna blir allt tydligare.
I det utvidgningspaket som lades fram den 4 november redogjorde kommissionen för tydliga förhandlingsmål. Målet är att förhandlingarna med Albanien ska avslutas 2027, med Moldavien i början av 2028 och med Ukraina senast i slutet av 2028.
Detta är villkorade mål för att avsluta förhandlingarna, inte överenskomna datum för medlemskap.
Denna distinktion är särskilt viktig för Moldavien och Ukraina.
Efter sina respektive ansökningar år 2022 har de båda länderna ofta gått framåt parallellt inom den europeiska integrationsprocessen. Deras geopolitiska förhållanden och institutionella utmaningar är dock långt ifrån identiska.
Ukraina befinner sig fortfarande i ett storskaligt krig, vilket får djupgående konsekvenser för säkerheten, de offentliga finanserna och landets framtida ekonomiska integration i unionen.
Moldavien står inför en rad olika sårbarheter, däribland den olösta frågan om Transnistriens status och det fortsatta yttre trycket.
Att deras anslutningsprocesser kan komma att fortlöpa i olika takt bör inte nödvändigtvis tolkas som att det europeiska stödet till något av länderna minskar.
Det skulle istället kunna spegla en konsekvent tillämpning av en grundläggande princip: varje kandidatland bör bedömas utifrån sina egna reformer, sin institutionella beredskap och de konsekvenser som anslutningen skulle medföra.
Politisk solidaritet och den tekniska bedömningen av medlemskap har olika syften. Att blanda ihop dem skulle kunna försvaga trovärdigheten för båda.
Europeiska unionen kan fortsätta att stödja Ukrainas suveränitet och säkerhet, samtidigt som man erkänner att villkoren för landets eventuella anslutning kräver en separat och noggrann utvärdering.
Samma princip gäller för Moldavien, Albanien och alla övriga kandidatländer.
En trovärdig utvidgningspolitik kan inte enbart bygga på geografiska grupperingar, politisk symbolik eller gemensamma tidsfrister. Den måste behålla förmågan att skilja mellan olika nationella förhållanden.
Att utvidga Europa innebär också att man måste besluta hur det ska styras
Det finns dock ytterligare en fråga som inte kan skjutas upp i all oändlighet: den institutionella strukturen i ett utvidgat EU.
När ytterligare länder ansluter sig väcks oundvikligen återigen debatter om beslutsregler, den gemensamma budgeten, resursfördelningen och maktbalansen mellan EU-institutionerna och de nationella regeringarna.
Under många år har man i delar av den europeiska debatten kopplat samman utvidgningen med förändringar i omröstningsförfarandena, särskilt inom de politikområden där enhällighet fortfarande krävs.
Förespråkarna för sådana reformer hävdar att en större union kommer att kräva snabbare och effektivare mekanismer för att förhindra institutionell handlingsförlamning.
Deras farhågor förtjänar att granskas. Beslutsfattandet kan bli mer komplicerat i takt med att antalet medlemsstater ökar, särskilt när de nationella intressena går isär.
Men effektivitet kan inte betraktas skilt från demokratisk legitimitet.
De nationella regeringarnas möjlighet att på ett meningsfullt sätt delta i beslut som rör väsentliga nationella intressen är inte bara en administrativ komplikation. Den utgör en del av den konstitutionella och politiska balansen som det europeiska samarbetet vilar på.
Detta är särskilt relevant ur ett europeiskt konservativt perspektiv.
I det europeiska konservativa och reformistiska partiets Reykjavík-deklaration beskrivs ett Europa bestående av självständiga nationer som samarbetar för ömsesidig nytta samtidigt som de bevarar sin identitet och integritet.
Den erkänner nationalstatens demokratiska legitimitet och stöder principen att politisk makt bör utövas på den lägsta möjliga nivån.
Ett sådant tillvägagångssätt innebär inte nödvändigtvis att man motsätter sig utvidgningen.
Den utgör snarare ett ramverk för att bedöma de institutionella konsekvenserna.
Det europeiska samarbetet kan stärkas utan att man utgår från att varje ny utmaning kräver att ytterligare befogenheter överförs till överstatliga institutioner.
En utvidgad union kan faktiskt ha ett ännu större behov av mekanismer som respekterar nationella skillnader och säkerställer ett meningsfullt demokratiskt deltagande.
Denna fråga är särskilt viktig för de mindre medlemsstaterna. Deras begränsade demografiska tyngd gör att en effektiv representation inom de gemensamma institutionerna blir särskilt värdefull.
Ett Europa med 28 eller fler länder skulle oundvikligen omfatta ett bredare spektrum av historiska erfarenheter, ekonomiska prioriteringar och politiska traditioner.
Huruvida denna mångfald betraktas som en styrka eller som ett hinder som måste övervinnas kommer att påverka inriktningen på framtida institutionella reformer.
Det finns en grundläggande skillnad mellan att förbättra samarbetet mellan suveräna demokratier och att betrakta deras fortsatta politiska självständighet som ett problem som måste lösas.
Den tjugoåttonde medlemmen och Europas oavslutade val
Montenegro skulle kunna bli det första landet att ansluta sig till Europeiska unionen efter Kroatien.
Utsikterna till anslutning år 2028 ingår nu i en konkret institutionell tidsplan, även om detta fortfarande är beroende av att förhandlingarna slutförs, att de nödvändiga reformerna genomförs och att medlemsstaterna fattar de efterföljande besluten.
Betydelsen av denna utveckling sträcker sig dock bortom Podgorica.
Efter flera år då utvidgningen verkade fastna mellan politiska löften och procedurmässiga hinder betraktar Europeiska unionen återigen integrationen av grannländerna som en viktig del av säkerheten på kontinenten.
Denna förändring speglar ett förändrat geopolitiskt läge, men den lyfter också fram gamla frågor på nytt.
Hur bör kandidatländernas beredskap mätas? Vilka ekonomiska och institutionella ansvarsområden kommer utvidgningen att medföra? Hur kan den demokratiska ansvarsskyldigheten upprätthållas i takt med att unionen växer? Och hur bör medlemsstaternas legitima intressen förenas med behovet av effektiva gemensamma åtgärder?
Montenegros eventuella anslutning kommer att utgöra ett tidigt test av denna förnyade strategi.
Debatten bör inte reduceras till ett val mellan obegränsad utvidgning och permanent utestängning. Den handlar om under vilka förutsättningar det europeiska samarbetet kan bli mer effektivt samtidigt som medlemsstaternas demokratiska grundvalar bevaras.
Den egentliga frågan är därför inte enbart när Europeiska unionen återigen kommer att bestå av tjugoåtta medlemsstater.
Frågan är om utvidgningen kommer att bidra till att skapa ett tryggare och mer effektivt partnerskap mellan suveräna europeiska nationer, eller om den kommer att bli ännu ett tillfälle att åter ta upp frågan om centralisering av den politiska makten under trycket av geopolitiska brådskande behov.
Frågan är inte bara när Montenegro kommer att ansluta sig till Europeiska unionen. Frågan är vilken sorts union som kommer att vänta på landet när det sker.