Subscribe
Ewentualne przystąpienie Czarnogóry do Unii Europejskiej w 2028 roku rodzi pytanie, którego znaczenie wykracza daleko poza region Bałkanów Zachodnich: w jaki sposób należy pogodzić proces rozszerzenia, bezpieczeństwo europejskie i suwerenność państwową?
Od trzynastu lat Unia Europejska nie przyjęła żadnego nowego państwa członkowskiego. Ostatnim krajem, który do niej dołączył, była Chorwacja w 2013 roku. Od tamtej pory rozszerzenie pozostaje powracającą obietnicą na europejskich szczytach, potwierdzaną w oficjalnych deklaracjach, ale wielokrotnie opóźnianą przez spory polityczne i przeszkody instytucjonalne. Teraz, nad brzegiem Adriatyku, ten długi okres bezczynności może wreszcie dobiegać końca.
W dniu 6 listopada 2026 r. Rada Unii Europejskiej ogłosiła tymczasowe zamknięcie kolejnych dwóch rozdziałów negocjacyjnych z Czarnogórą, dotyczących swobodnego przepływu towarów oraz bezpieczeństwa żywności, polityki weterynaryjnej i fitosanitarnej. Kraj ten zamknął tymczasowo 23 z 33 rozdziałów otwartych w trakcie negocjacji akcesyjnych.
Dwa dni wcześniej Komisja Europejska przedstawiła swój coroczny pakiet rozszerzeniowy, w którym uznano zakończenie negocjacji z Czarnogórą do końca 2026 r. za realistyczną perspektywę, pod warunkiem że zostaną zrealizowane pozostałe reformy i osiągnięte zostanie niezbędne porozumienie między państwami członkowskimi. Przewidywany harmonogram pozwoliłby na podpisanie traktatu o przystąpieniu w 2027 r., co potencjalnie umożliwiłoby Czarnogórze przystąpienie do Unii w 2028 r.
Na razie nic nie zostało jeszcze formalnie zagwarantowane. Pozostało jeszcze dziesięć rozdziałów do zamknięcia, wstępne porozumienia są uzależnione od pomyślnego zakończenia całości negocjacji, a każdy traktat akcesyjny musi przejść wymagane procedury zatwierdzenia i ratyfikacji.
Niemniej jednak po raz pierwszy od wielu lat perspektywa przyjęcia dwudziestego ósmego członka UE staje się czymś bardziej namacalnym niż kolejne odległe zobowiązanie polityczne.
W związku z tym należy zadać pytanie, do jakiego rodzaju Unii Czarnogóra mogłaby ostatecznie przystąpić.
Od stagnacji instytucjonalnej do strategicznej konieczności
Jeszcze w październiku 2023 r., podczas szczytu w Granadzie, rządy europejskie ponownie wyraziły poparcie dla rozszerzenia, nie uzgadniając jednak wiążącego harmonogramu. Ich rozbieżności odzwierciedlały trwającą od dawna debatę na temat przyszłości integracji europejskiej.
Niektóre rządy uznały rozszerzenie za niezbędny element umacniania stabilności na całym kontynencie. Inne zastanawiały się, czy coraz bardziej zróżnicowana Unia będzie w stanie nadal skutecznie funkcjonować bez istotnych zmian w swoich instytucjach i procedurach decyzyjnych.
Trudności te nigdy nie miały charakteru wyłącznie administracyjnego. Rozszerzenie ma wpływ na interesy gospodarcze, środki budżetowe, politykę rolną, swobodę przemieszczania się oraz zdolność rządów krajowych do wywierania wpływu na decyzje podejmowane na szczeblu europejskim.
Pełnoskalowa inwazja Rosji na Ukrainę w lutym 2022 roku stopniowo zmieniła warunki tej debaty.
Wojna sprawiła, że bezpieczeństwo terytorialne i stabilność w sąsiedztwie Europy ponownie znalazły się w centrum uwagi europejskiej polityki. Państwa, które przez lata zajmowały pozycję pośrednią – powiązane z UE poprzez umowy o współpracy, ale wykluczone z jej instytucji – zyskały na nowo strategiczne znaczenie.
Rywalizacja z Rosją, rosnąca obecność gospodarcza Chin oraz słabe punkty krajów położonych na wschodnich i południowo-wschodnich obrzeżach Europy przyczyniły się do ponownej oceny procesu rozszerzenia jako instrumentu bezpieczeństwa kontynentalnego.
Zmiana ta jest widoczna nawet w języku używanym przez instytucje europejskie. W komunikacie Rady z 6 listopada Thomas Byrne, irlandzki minister stanu ds. europejskich i obrony, określił rozszerzenie jako konieczność geopolityczną.
To znacząca zmiana. Przez lata Bruksela przedstawiała rozszerzenie przede wszystkim jako proces dostosowania przepisów, reformy administracyjnej i konwergencji gospodarczej. Obecnie znacznie bardziej otwarcie podkreśla się jego znaczenie dla strategicznej pozycji Europy.
Jednak samo uznanie geopolitycznego znaczenia rozszerzenia nie rozwiązuje najtrudniejszych związanych z nim kwestii. Które kraje powinny przystąpić do Unii? Na jakich warunkach? I – co być może najważniejsze – jaką strukturę instytucjonalną powinna przyjąć rozszerzona Unia?
Czarnogóra, Morze Adriatyckie i bezpieczeństwo europejskie
Czarnogóra zajmuje szczególną pozycję w tej debacie.
Jest to stosunkowo niewielki kraj położony na wybrzeżu Adriatyku, w regionie, gdzie interesy europejskie krzyżują się z historycznymi wpływami rosyjskimi, inwestycjami zewnętrznych mocarstw oraz sporami wynikającymi z rozpadu Jugosławii.
Jego znaczenia strategicznego nie da się ocenić wyłącznie na podstawie liczby ludności, wyników gospodarczych czy powierzchni terytorialnej.
Czarnogóra stała się członkiem NATO 5 czerwca 2017 r. Jej ewentualne przystąpienie do Unii Europejskiej stanowiłoby zatem uzupełnienie istniejących zobowiązań w zakresie bezpieczeństwa euroatlantyckiego poprzez głębszą integrację polityczną i gospodarczą.
W szczególności dla Włoch wydarzenia w Czarnogórze mają bezpośredni wpływ na stabilność regionu Adriatyku i szeroko pojętych Bałkanów Zachodnich.
Bezpieczeństwo morskie, infrastruktura transportowa, współpraca energetyczna oraz walka z przestępczością zorganizowaną to kwestie, których znaczenie znacznie wykracza poza granice Czarnogóry. Mają one wpływ na kraje sąsiednie, a w szerszym ujęciu – na zdolność Unii Europejskiej do zapewnienia bezpieczeństwa w jej południowo-wschodnim sąsiedztwie.
Z tej perspektywy rozszerzenie można postrzegać jako szansę na zacieśnienie współpracy z krajami, których stabilność wewnętrzna ma bezpośredni wpływ na obecne państwa członkowskie.
Błędem byłoby jednak założenie, że członkostwo w UE automatycznie eliminuje słabe punkty tego regionu o złożonej historii.
Integracja instytucjonalna nie eliminuje sporów dwustronnych, nie zastępuje sprawnych administracji krajowych ani nie gwarantuje sama w sobie przestrzegania zasad praworządności. Bezpieczeństwo Europy zależy ostatecznie od zdolności poszczególnych państw do wypełniania swoich obowiązków, egzekwowania prawa oraz utrzymywania sprawnie funkcjonujących instytucji demokratycznych.
Polityka rozszerzenia, która pomija te realia, groziłaby pomyleniem formalnej integracji z prawdziwą stabilnością.
Przystąpienie oparte na zasługach, a nie automatyczne rozszerzenie
Jednym z najbardziej wymownych aspektów procesu przystąpienia Czarnogóry jest czas trwania i treść prowadzonych negocjacji.
Podgorica złożyła wniosek o członkostwo w UE w grudniu 2008 r., uzyskała status kraju kandydującego w 2010 r., a w 2012 r. oficjalnie rozpoczęła negocjacje. Proces ten obejmował reformy w wielu obszarach polityki, od konkurencji i administracji publicznej po niezależność sądownictwa i walkę z korupcją.
W pakiecie rozszerzeniowym Komisji Europejskiej na rok 2026 podkreślono zasadę przystąpienia opartego na zasługach. Postępy na drodze do członkostwa muszą odzwierciedlać wdrażanie reform, poszanowanie praworządności oraz zdolność do skutecznego stosowania prawodawstwa europejskiego.
Zasada ta nabiera jeszcze większego znaczenia w miarę jak rozszerzenie Unii nabiera coraz większego znaczenia geopolitycznego.
Należy pogodzić dwa uzasadnione cele.
Po pierwsze, należy zapewnić krajom kandydującym wiarygodną perspektywę europejską, zachowując bodźce do reform instytucjonalnych, rozwoju gospodarczego i stabilności politycznej.
Po drugie, należy zadbać o to, by strategiczna pilność nie doprowadziła do przedwczesnego przystąpienia do Unii ani do osłabienia standardów, których przestrzegania oczekuje się od obecnych państw członkowskich.
Czarnogóra daje okazję do wykazania, że cele te nie muszą być ze sobą sprzeczne.
Można dostrzegać postępy, nie pomijając przy tym niedokończonych reform. Polityczne poparcie dla członkostwa może iść w parze z rygorystyczną weryfikacją funkcjonowania instytucji.
Komisja nadal wskazuje na wyzwania związane z funkcjonowaniem instytucji demokratycznych, niezależnością sądownictwa, korupcją i przestępczością zorganizowaną.
Spory dwustronne również pozostają aktualne. Na stosunki między Czarnogórą a Chorwacją wpływają nierozwiązane kwestie odziedziczone po okresie jugosłowiańskim, w tym spory terytorialne oraz kwestie związane z dziedzictwem wojen z lat 90.
Chociaż Zagrzeb zasadniczo popiera rozszerzenie Unii o kraje Bałkanów Zachodnich, sprawy te pokazują, w jaki sposób stosunki dwustronne mogą wpływać na szerszy proces akcesyjny.
Wiarygodne podejście oparte na zasługach musi zatem uwzględniać nie tylko to, czy przyjęto nowe przepisy, ale także to, czy są one skutecznie wdrażane.
Członkostwo powinno być wynikiem wykazanych postępów, a nie nagrodą polityczną przyznaną z góry.
Ukraina i Mołdawia: czy ich ścieżki przystąpienia muszą pozostać powiązane?
Postępy Czarnogóry wpisują się również w szerszy kontekst rozszerzenia, w którym różnice między krajami kandydującymi stają się coraz bardziej widoczne.
W pakiecie dotyczącym rozszerzenia, przedstawionym 4 listopada, Komisja nakreśliła konkretne cele negocjacyjne. Albania zamierza zakończyć negocjacje w 2027 r., Mołdawia – na początku 2028 r., a Ukraina – do końca 2028 r.
Są to cele warunkowe związane z zakończeniem negocjacji, a nie uzgodnione terminy przystąpienia do Unii.
Rozróżnienie to ma szczególne znaczenie dla Mołdawii i Ukrainy.
Po złożeniu przez oba kraje wniosków w 2022 r. często posuwały się one naprzód równolegle w ramach procesu integracji europejskiej. Jednak ich sytuacja geopolityczna i wyzwania instytucjonalne są dalekie od identycznych.
Ukraina nadal boryka się z wojną na dużą skalę, co ma daleko idące konsekwencje dla bezpieczeństwa, finansów publicznych oraz ewentualnej integracji gospodarczej z Unią.
Mołdawia boryka się z szeregiem innych słabych punktów, w tym z nierozwiązanym statusem Naddniestrza oraz ciągłą presją zewnętrzną.
Fakt, że procesy akcesyjne tych krajów mogą przebiegać w różnym tempie, nie powinien być koniecznie interpretowany jako zmniejszenie wsparcia ze strony Unii Europejskiej dla któregokolwiek z nich.
Może to natomiast odzwierciedlać konsekwentne stosowanie podstawowej zasady: każdy kandydat powinien być oceniany na podstawie własnych reform, gotowości instytucjonalnej oraz skutków swojego przystąpienia.
Solidarność polityczna i ocena techniczna kandydatury do członkostwa służą różnym celom. Mylenie tych dwóch kwestii mogłoby osłabić wiarygodność obu z nich.
Unia Europejska może nadal wspierać suwerenność i bezpieczeństwo Ukrainy, uznając jednocześnie, że warunki dotyczące jej ewentualnego przystąpienia wymagają odrębnej i rygorystycznej oceny.
Ta sama zasada dotyczy Mołdawii, Albanii i wszystkich pozostałych krajów kandydujących.
Wiarygodna polityka rozszerzenia nie może opierać się wyłącznie na ugrupowaniach geograficznych, symbolice politycznej czy wspólnych terminach. Musi zachować zdolność do rozróżniania różnych uwarunkowań krajowych.
Rozszerzenie Europy oznacza również podjęcie decyzji o tym, jak powinna być zarządzana
Istnieje jednak jeszcze jedna kwestia, której nie można odkładać w nieskończoność: struktura instytucjonalna rozszerzonej Unii Europejskiej.
Przystąpienie kolejnych krajów nieuchronnie ponownie wywołuje dyskusje na temat zasad podejmowania decyzji, wspólnego budżetu, podziału środków oraz równowagi kompetencji między instytucjami europejskimi a rządami krajowymi.
Od lat w niektórych kręgach europejskiej debaty rozszerzenie Unii wiąże się ze zmianami w procedurach głosowania, zwłaszcza w obszarach polityki, w których nadal wymagana jest jednomyślność.
Zwolennicy takich reform twierdzą, że większa Unia będzie wymagała szybszych i bardziej skutecznych mechanizmów, aby zapobiec paraliżowi instytucjonalnemu.
Ich obawy zasługują na uwagę. W miarę wzrostu liczby państw członkowskich proces podejmowania decyzji może stać się bardziej skomplikowany, zwłaszcza gdy interesy poszczególnych krajów są rozbieżne.
Nie można jednak rozpatrywać efektywności w oderwaniu od legitymacji demokratycznej.
Zdolność rządów krajowych do znaczącego udziału w podejmowaniu decyzji mających wpływ na istotne interesy narodowe nie jest jedynie utrudnieniem administracyjnym. Stanowi ona część równowagi konstytucyjnej i politycznej, na której opiera się współpraca europejska.
Ma to szczególne znaczenie z punktu widzenia europejskiego konserwatyzmu.
W Deklaracji z Reykjavíku Partii Europejskich Konserwatystów i Reformatorów przedstawiono wizję Europy złożonej z niezależnych narodów, które współpracują ze sobą dla wspólnej korzyści, zachowując jednocześnie swoją tożsamość i integralność.
Uznaje demokratyczną legitymację państwa narodowego i popiera zasadę, zgodnie z którą władza polityczna powinna być sprawowana na najniższym możliwym szczeblu.
Takie podejście niekoniecznie oznacza sprzeciw wobec rozszerzenia.
Stanowi raczej ramy służące do oceny jego skutków instytucjonalnych.
Współpracę europejską można wzmocnić bez zakładania, że każde nowe wyzwanie wymaga przekazania dodatkowych uprawnień instytucjom ponadnarodowym.
Rzeczywiście, rozszerzona Unia może mieć jeszcze większą potrzebę wprowadzenia mechanizmów, które uwzględniają różnice krajowe i zapewniają rzeczywisty udział obywateli w procesie demokratycznym.
Kwestia ta ma szczególne znaczenie dla mniejszych państw członkowskich. Ich ograniczony udział demograficzny sprawia, że skuteczna reprezentacja w ramach wspólnych instytucji ma dla nich szczególne znaczenie.
Europa składająca się z dwudziestu ośmiu lub więcej krajów nieuchronnie obejmowałaby szersze spektrum doświadczeń historycznych, priorytetów gospodarczych i tradycji politycznych.
To, czy ta różnorodność będzie postrzegana jako źródło siły, czy też jako przeszkoda, którą należy pokonać, wpłynie na kierunek przyszłych reform instytucjonalnych.
Istnieje zasadnicza różnica między poprawą współpracy między suwerennymi demokracjami a traktowaniem ich trwałej autonomii politycznej jako problemu, który należy rozwiązać.
Dwudziesty ósmy członek i niedokończony wybór Europy
Czarnogóra może stać się pierwszym krajem, który przystąpi do Unii Europejskiej po Chorwacji.
Perspektywa przystąpienia w 2028 r. stanowi obecnie część konkretnego harmonogramu instytucjonalnego, choć jej realizacja nadal zależy od zakończenia negocjacji, przeprowadzenia niezbędnych reform oraz późniejszych decyzji państw członkowskich.
Znaczenie tego wydarzenia wykracza jednak poza granice Podgoricy.
Po latach, w których proces rozszerzenia wydawał się uwięziony między obietnicami politycznymi a przeszkodami proceduralnymi, Unia Europejska ponownie traktuje integrację sąsiednich krajów jako ważny element bezpieczeństwa kontynentalnego.
Zmiana ta odzwierciedla nowe uwarunkowania geopolityczne, ale sprawia również, że na pierwszy plan ponownie wysuwają się od dawna nurtujące pytania.
W jaki sposób należy oceniać stopień gotowości krajów kandydujących? Jakie obowiązki finansowe i instytucjonalne wynikną z rozszerzenia? W jaki sposób można zachować demokratyczną odpowiedzialność w miarę rozwoju Unii? I jak pogodzić uzasadnione interesy państw członkowskich z potrzebą skutecznego wspólnego działania?
Ewentualne przystąpienie Czarnogóry do Unii będzie pierwszym sprawdzianem dla tego nowego podejścia.
Debata ta nie powinna sprowadzać się do wyboru między nieograniczonym rozszerzeniem a trwałym wykluczeniem. Dotyczy ona warunków, w jakich współpraca europejska może stać się bardziej skuteczna, przy jednoczesnym zachowaniu demokratycznych fundamentów państw członkowskich.
Prawdziwym problemem nie jest zatem po prostu to, kiedy Unia Europejska znów będzie liczyła dwudziestu ośmiu członków.
Chodzi o to, czy rozszerzenie przyczyni się do budowania bezpieczniejszego i skuteczniejszego partnerstwa między suwerennymi państwami europejskimi, czy też stanie się kolejną okazją do powrotu do kwestii centralizacji władzy politycznej pod presją pilnych wyzwań geopolitycznych.
Nie chodzi tylko o to, kiedy Czarnogóra przystąpi do Unii Europejskiej. Chodzi o to, jaka Unia będzie na nią czekała, gdy to nastąpi.