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L’éventuelle adhésion du Monténégro à l’Union européenne en 2028 soulève une question qui dépasse largement le cadre des Balkans occidentaux : comment concilier élargissement, sécurité européenne et souveraineté nationale ?
Depuis treize ans, l’Union européenne n’a accueilli aucun nouvel État membre. La Croatie a été le dernier pays à y adhérer, en 2013. Depuis lors, l’élargissement est resté une promesse récurrente lors des sommets européens, réaffirmée dans des déclarations officielles mais sans cesse reportée en raison de désaccords politiques et d’obstacles institutionnels. Aujourd’hui, sur les rives de l’Adriatique, cette longue période d’inactivité pourrait enfin toucher à sa fin.
Le 6 novembre 2026, le Conseil de l’Union européenne a annoncé la clôture provisoire de deux nouveaux chapitres de négociation avec le Monténégro, portant sur la libre circulation des marchandises ainsi que sur la sécurité alimentaire et la politique vétérinaire et phytosanitaire. Le pays a désormais clôturé à titre provisoire 23 des 33 chapitres ouverts au cours de ses négociations d’adhésion.
Deux jours auparavant, la Commission européenne avait présenté son paquet annuel sur l’élargissement, dans lequel elle considérait que la conclusion des négociations avec le Monténégro d’ici fin 2026 constituait une perspective réaliste, à condition que les réformes restantes soient menées à bien et que l’accord nécessaire entre les États membres soit obtenu. Le calendrier envisagé permettrait la signature d’un traité d’adhésion en 2027, ce qui pourrait permettre au Monténégro de rejoindre l’Union en 2028.
Rien n’a encore été officiellement garanti. Dix chapitres restent à clôturer, les accords provisoires sont subordonnés à l’aboutissement des négociations dans leur ensemble, et tout traité d’adhésion doit faire l’objet des procédures d’approbation et de ratification requises.
Néanmoins, pour la première fois depuis de nombreuses années, la perspective d’un vingt-huitième État membre de l’UE commence à prendre une dimension plus concrète qu’un simple engagement politique lointain.
Cela nous amène donc à nous demander à quel type d’Union le Monténégro pourrait éventuellement adhérer.
De la stagnation institutionnelle à la nécessité stratégique
Pas plus tard qu’en octobre 2023, lors du sommet de Grenade, les gouvernements européens ont réaffirmé leur soutien à l’élargissement sans toutefois s’accorder sur un calendrier contraignant. Leurs divergences reflétaient un débat de longue date sur l’avenir de l’intégration européenne.
Certains gouvernements considéraient l’élargissement comme essentiel à la consolidation de la stabilité sur l’ensemble du continent. D’autres se demandaient si une Union de plus en plus diversifiée pourrait continuer à fonctionner efficacement sans modifications substantielles de ses institutions et de ses procédures décisionnelles.
Ces difficultés n’ont jamais été purement administratives. L’élargissement a des répercussions sur les intérêts économiques, les ressources budgétaires, la politique agricole, la libre circulation et la capacité des gouvernements nationaux à influencer les décisions prises au niveau européen.
L’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie en février 2022 a progressivement modifié les termes de ce débat.
La guerre a remis la sécurité territoriale et la stabilité du voisinage européen au cœur de la politique européenne. Les pays qui occupaient depuis des années une position intermédiaire, liés à l’UE par des accords de coopération mais exclus de ses institutions, ont retrouvé une importance stratégique.
La concurrence avec la Russie, la présence économique croissante de la Chine et les vulnérabilités des pays situés à la périphérie orientale et sud-orientale de l’Europe ont contribué à une réévaluation de l’élargissement en tant qu’instrument de sécurité continentale.
Ce changement transparaît même dans le langage utilisé par les institutions européennes. Dans le communiqué du Conseil du 6 novembre, Thomas Byrne, secrétaire d’État irlandais chargé des Affaires européennes et de la Défense, a qualifié l’élargissement de nécessité géopolitique.
Il s’agit là d’une évolution importante. Pendant des années, Bruxelles a eu tendance à présenter l’élargissement avant tout comme un processus d’harmonisation réglementaire, de réforme administrative et de convergence économique. Aujourd’hui, ses implications pour la position stratégique de l’Europe sont évoquées de manière beaucoup plus ouverte.
Pour autant, le fait de reconnaître l’importance géopolitique de l’élargissement ne résout pas les questions les plus épineuses qui s’y rapportent. Quels pays devraient adhérer ? À quelles conditions ? Et, ce qui est peut-être le plus important, quelle structure institutionnelle une Union élargie devrait-elle adopter ?
Le Monténégro, l’Adriatique et la sécurité européenne
Le Monténégro occupe une place particulière dans ce débat.
Il s’agit d’un pays relativement petit situé sur la côte adriatique, dans une région où se croisent les intérêts européens, l’influence historique de la Russie, les investissements de puissances étrangères et les conflits hérités de la dissolution de la Yougoslavie.
Son importance stratégique ne peut se mesurer uniquement à l’aune de la population, de la production économique ou du territoire.
Le Monténégro est devenu membre de l’OTAN le 5 juin 2017. Son adhésion future à l’Union européenne viendrait donc compléter un engagement euro-atlantique existant en matière de sécurité par une intégration politique et économique plus poussée.
Pour l’Italie en particulier, l’évolution de la situation au Monténégro est directement liée à la stabilité de la région adriatique et, plus largement, des Balkans occidentaux.
La sécurité maritime, les infrastructures de transport, la coopération énergétique et la lutte contre la criminalité organisée sont des enjeux qui dépassent largement les frontières nationales du Monténégro. Ils ont des répercussions sur les pays voisins et, plus largement, sur la capacité de l’Union européenne à assurer la sécurité de son voisinage sud-est.
Dans cette optique, l’élargissement peut être considéré comme une occasion de renforcer la coopération avec des pays dont la stabilité intérieure a des répercussions directes sur les États membres actuels.
Ce serait toutefois une erreur de penser que l’adhésion à l’Union européenne élimine automatiquement les vulnérabilités d’une région au passé complexe.
L’intégration institutionnelle n’efface pas les différends bilatéraux, ne se substitue pas à des administrations nationales efficaces et ne garantit pas à elle seule l’État de droit. La sécurité européenne dépend en fin de compte de la capacité de chaque État à assumer ses responsabilités, à faire respecter ses lois et à maintenir des institutions démocratiques opérationnelles.
Une politique d’élargissement qui ferait abstraction de ces réalités risquerait de confondre intégration formelle et stabilité réelle.
Une adhésion fondée sur le mérite, et non un élargissement automatique
L’un des aspects les plus révélateurs du processus d’adhésion du Monténégro réside dans la durée et le contenu de ses négociations.
Podgorica a déposé sa candidature à l’adhésion à l’Union européenne en décembre 2008, a obtenu le statut de pays candidat en 2010 et a officiellement entamé les négociations en 2012. Ce processus a donné lieu à des réformes dans de nombreux domaines politiques, allant de la concurrence et de l’administration publique à l’indépendance du pouvoir judiciaire et à la lutte contre la corruption.
Le « paquet d’élargissement 2026 » de la Commission européenne met l’accent sur le principe d’une adhésion fondée sur le mérite. Les progrès accomplis en vue de l’adhésion doivent refléter la mise en œuvre des réformes, le respect de l’État de droit et la capacité à appliquer efficacement la législation européenne.
Ce principe revêt une importance encore plus grande à mesure que l’élargissement prend une dimension géopolitique de plus en plus pressante.
Il convient de concilier deux objectifs légitimes.
La première consiste à offrir aux pays candidats une perspective européenne crédible, tout en préservant les incitations à la réforme institutionnelle, au développement économique et à la stabilité politique.
Le deuxième objectif consiste à veiller à ce que l’urgence stratégique n’entraîne pas d’adhésion prématurée ni un affaiblissement des normes que les États membres actuels sont eux-mêmes tenus de respecter.
Le Monténégro offre l’occasion de démontrer que ces objectifs ne sont pas nécessairement contradictoires.
On peut reconnaître les progrès accomplis sans pour autant négliger les réformes inachevées. Le soutien politique à l’adhésion peut aller de pair avec une vérification rigoureuse des performances institutionnelles.
La Commission continue de recenser les défis liés au fonctionnement des institutions démocratiques, à l’indépendance du pouvoir judiciaire, à la corruption et à la criminalité organisée.
Les différends bilatéraux restent également d’actualité. Les relations entre le Monténégro et la Croatie sont affectées par des questions non résolues héritées de la période yougoslave, notamment des différends territoriaux et des problèmes liés aux séquelles des guerres des années 1990.
Bien que Zagreb soutienne en principe l’élargissement aux Balkans occidentaux, ces questions montrent à quel point les relations bilatérales peuvent influencer le processus d’adhésion dans son ensemble.
Une approche crédible fondée sur le mérite doit donc permettre d’évaluer non seulement si une nouvelle législation a été adoptée, mais aussi si elle est effectivement mise en œuvre.
L’adhésion devrait être le résultat de progrès avérés plutôt qu’une récompense politique accordée à l’avance.
Ukraine et Moldavie : leurs parcours d’adhésion doivent-ils rester liés ?
Les progrès du Monténégro s’inscrivent également dans un contexte plus large d’élargissement, où les différences entre les pays candidats apparaissent de plus en plus clairement.
Dans le paquet sur l’élargissement présenté le 4 novembre, la Commission a défini des objectifs de négociation précis. L’Albanie vise à mener à bien les négociations en 2027, la Moldavie début 2028 et l’Ukraine d’ici fin 2028.
Il s’agit d’objectifs conditionnels en vue de la conclusion des négociations, et non de dates convenues pour l’adhésion.
Cette distinction revêt une importance particulière pour la Moldavie et l’Ukraine.
Depuis le dépôt de leurs candidatures respectives en 2022, ces deux pays ont souvent progressé de concert dans le cadre du processus d’intégration européenne. Pourtant, leurs contextes géopolitiques et leurs défis institutionnels sont loin d’être identiques.
L’Ukraine continue d’être confrontée à une guerre de grande ampleur, qui a de profondes répercussions sur la sécurité, les finances publiques et son intégration économique future au sein de l’Union.
La Moldavie est confrontée à un ensemble de vulnérabilités distinctes, notamment le statut non résolu de la Transnistrie et les pressions extérieures persistantes.
Le fait que leurs processus d’adhésion puissent avancer à des rythmes différents ne doit pas nécessairement être interprété comme un affaiblissement du soutien européen à l’un ou l’autre de ces pays.
Cela pourrait au contraire refléter l’application cohérente d’un principe fondamental : chaque candidat devrait être évalué en fonction de ses propres réformes, de son niveau de préparation institutionnelle et des implications de son adhésion.
La solidarité politique et l’évaluation technique de l’adhésion poursuivent des objectifs différents. Les confondre risquerait d’affaiblir la crédibilité des deux.
L’Union européenne peut continuer à soutenir la souveraineté et la sécurité de l’Ukraine tout en reconnaissant que les conditions régissant son éventuelle adhésion nécessitent une évaluation distincte et rigoureuse.
Le même principe s’applique à la Moldavie, à l’Albanie et à tous les autres pays candidats.
Une politique d’élargissement crédible ne peut reposer exclusivement sur des regroupements géographiques, un symbolisme politique ou des échéances communes. Elle doit conserver la capacité de tenir compte des spécificités nationales.
L’élargissement de l’Europe implique également de déterminer comment elle doit être gouvernée
Il existe toutefois une autre question qui ne peut être reportée indéfiniment : la structure institutionnelle d’une Union européenne élargie.
L’adhésion de nouveaux pays relance inévitablement les débats sur les règles de prise de décision, le budget commun, la répartition des ressources et l’équilibre des pouvoirs entre les institutions européennes et les gouvernements nationaux.
Depuis des années, certains aspects du débat européen ont établi un lien entre l’élargissement et les modifications apportées aux procédures de vote, en particulier dans les domaines politiques où l’unanimité reste nécessaire.
Les partisans de ces réformes font valoir qu’une Union élargie nécessitera des mécanismes plus rapides et plus efficaces pour éviter toute paralysie institutionnelle.
Leurs préoccupations méritent d’être examinées. La prise de décision peut se compliquer à mesure que le nombre d’États membres augmente, en particulier lorsque les intérêts nationaux divergent.
Mais l’efficacité ne peut être envisagée indépendamment de la légitimité démocratique.
La capacité des gouvernements nationaux à participer de manière significative aux décisions touchant aux intérêts nationaux essentiels ne constitue pas simplement une complication administrative. Elle s’inscrit dans l’équilibre constitutionnel et politique sur lequel repose la coopération européenne.
Cela revêt une importance particulière du point de vue du conservatisme européen.
La Déclaration de Reykjavík du Parti des conservateurs et réformistes européens décrit une Europe composée de nations indépendantes qui coopèrent dans l’intérêt mutuel tout en conservant leur identité et leur intégrité.
Elle reconnaît la légitimité démocratique de l’État-nation et soutient le principe selon lequel l’autorité politique doit être exercée au niveau le plus bas possible.
Une telle approche n’implique pas nécessairement une opposition à l’élargissement.
Il offre plutôt un cadre permettant d’évaluer ses conséquences institutionnelles.
La coopération européenne peut être renforcée sans pour autant partir du principe que chaque nouveau défi nécessite le transfert de compétences supplémentaires à des institutions supranationales.
En effet, une Union élargie pourrait avoir encore davantage besoin de mécanismes qui respectent les différences nationales et préservent une participation démocratique effective.
Cette question revêt une importance particulière pour les petits États membres. Compte tenu de leur poids démographique limité, une représentation efficace au sein des institutions communes revêt une importance toute particulière.
Une Europe composée de vingt-huit pays ou plus engloberait inévitablement un éventail plus large d’expériences historiques, de priorités économiques et de traditions politiques.
Le fait que cette diversité soit considérée comme une force ou comme un obstacle à surmonter influencera l’orientation des futures réformes institutionnelles.
Il existe une différence fondamentale entre le fait d’améliorer la coopération entre des démocraties souveraines et celui de considérer leur autonomie politique persistante comme un problème à résoudre.
Le vingt-huitième membre et le choix inachevé de l’Europe
Le Monténégro pourrait devenir le premier pays à adhérer à l’Union européenne depuis la Croatie.
La perspective d’une adhésion en 2028 s’inscrit désormais dans un calendrier institutionnel concret, même si sa concrétisation reste subordonnée à l’aboutissement des négociations, à la mise en œuvre des réformes nécessaires et aux décisions qui seront prises par la suite par les États membres.
La portée de cette évolution dépasse toutefois les limites de Podgorica.
Après des années durant lesquelles l’élargissement semblait pris au piège entre promesses politiques et obstacles procéduraux, l’Union européenne considère à nouveau l’intégration des pays voisins comme un élément important de la sécurité continentale.
Cette évolution reflète un contexte géopolitique qui a changé, mais elle remet également sur le devant de la scène des questions de longue date.
Comment évaluer le degré de préparation des pays candidats ? Quelles responsabilités financières et institutionnelles l’élargissement entraînera-t-il ? Comment préserver la responsabilité démocratique à mesure que l’Union s’élargit ? Et comment concilier les intérêts légitimes des États membres avec la nécessité d’une action commune efficace ?
L’adhésion éventuelle du Monténégro constituera un premier test pour cette nouvelle approche.
Le débat ne doit pas se résumer à un choix entre un élargissement illimité et une exclusion permanente. Il porte sur les conditions dans lesquelles la coopération européenne peut gagner en efficacité tout en préservant les fondements démocratiques de ses États membres.
La véritable question n’est donc pas simplement de savoir quand l’Union européenne comptera à nouveau vingt-huit membres.
La question est de savoir si l’élargissement contribuera à instaurer un partenariat plus sûr et plus efficace entre les nations européennes souveraines, ou s’il deviendra une nouvelle occasion de revenir sur la centralisation du pouvoir politique sous la pression des impératifs géopolitiques.
La question n’est pas seulement de savoir quand le Monténégro adhérera à l’Union européenne. Il s’agit de savoir quel genre d’Union l’attendra à ce moment-là.