Subscribe
Mogući ulazak Crne Gore u Europsku uniju 2028. godine postavlja pitanje koje se proteže daleko izvan Zapadnog Balkana: kako bi se proširenje, europska sigurnost i nacionalni suverenitet trebali uklopiti?
Trinaest godina Europska unija nije primila novu državu članicu. Hrvatska je bila posljednja zemlja koja se pridružila, 2013. godine. Od tada je proširenje ostalo ponavljajuće obećanje na europskim samitima, ponovno potvrđeno u službenim deklaracijama, ali opetovano odgađano zbog političkih nesuglasica i institucionalnih prepreka. Sada, na obalama Jadrana, to dugo razdoblje neaktivnosti možda se konačno bliži kraju.
Vijeće Europske unije objavilo je 6. studenog 2026. privremeno zatvaranje još dvaju pregovaračkih poglavlja s Crnom Gorom, koja obuhvaćaju slobodno kretanje robe i sigurnost hrane, veterinarsku i fitosanitarnu politiku. Zemlja je sada privremeno zatvorila 23 od 33 poglavlja otvorenih tijekom pristupnih pregovora.
Dva dana ranije, Europska komisija predstavila je svoj godišnji paket proširenja, identificirajući završetak pregovora s Crnom Gorom do kraja 2026. kao realnu perspektivu, pod uvjetom da se dovrše preostale reforme i osigura potreban dogovor među državama članicama. Predviđeni raspored omogućio bi potpisivanje ugovora o pristupanju 2027. godine, što bi potencijalno omogućilo Crnoj Gori da se pridruži Uniji 2028. godine.
Ništa još nije formalno zajamčeno. Deset poglavlja preostaje zatvoriti, privremeni sporazumi podložni su uspješnom završetku pregovora u cjelini, a svaki ugovor o pristupanju mora proći potrebne postupke odobrenja i ratifikacije.
Ipak, prvi put nakon mnogo godina, izgledi za dvadeset i osmu članicu EU postaju nešto opipljivije od još jedne daleke političke obveze.
I to čini nužnim pitanje kakvoj bi se Uniji Crna Gora na kraju mogla pridružiti.
Od institucionalne stagnacije do strateške nužnosti
Tek u listopadu 2023., na summitu u Granadi, europske vlade ponovile su svoju podršku proširenju bez dogovora o obvezujućem vremenskom okviru. Njihove razlike odražavale su dugogodišnju raspravu o budućnosti europskih integracija.
Neke su vlade smatrale proširenje ključnim za učvršćivanje stabilnosti diljem kontinenta. Druge su dovele u pitanje može li sve raznolikija Unija nastaviti učinkovito funkcionirati bez značajnih promjena u svojim institucijama i postupcima donošenja odluka.
Poteškoće nikada nisu bile isključivo administrativne. Proširenje utječe na ekonomske interese, proračunska sredstva, poljoprivrednu politiku, slobodu kretanja i sposobnost nacionalnih vlada da utječu na odluke donesene na europskoj razini.
Ruska invazija na Ukrajinu u veljači 2022. progresivno je promijenila uvjete te rasprave.
Rat je vratio teritorijalnu sigurnost i stabilnost europskog susjedstva u središte europske politike. Zemlje koje su godinama provele u međupoziciji, povezane s EU sporazumima o suradnji, ali isključene iz njezinih institucija, ponovno su dobile stratešku važnost.
Konkurencija s Rusijom, rastuća gospodarska prisutnost Kine i ranjivosti zemalja duž istočne i jugoistočne periferije Europe pridonijeli su ponovnoj procjeni proširenja kao instrumenta kontinentalne sigurnosti.
Promjena je vidljiva čak i u jeziku koji koriste europske institucije. U objavi Vijeća od 6. studenog, Thomas Byrne, irski državni ministar za europske poslove i obranu, opisao je proširenje kao geopolitičku nužnost.
To je značajan razvoj događaja. Bruxelles je godinama proširenje predstavljao prvenstveno kao proces regulatornog usklađivanja, administrativne reforme i ekonomske konvergencije. Danas se njegove implikacije za strateški položaj Europe iznose mnogo otvorenije.
Ipak, priznavanje geopolitičke važnosti proširenja ne rješava njegova najteža pitanja. Koje bi se zemlje trebale pridružiti? Pod kojim uvjetima? I, možda najvažnije, kakvu institucionalnu strukturu bi proširena Unija trebala usvojiti?
Crna Gora, Jadran i europska sigurnost
Crna Gora zauzima poseban položaj u ovoj debati.
To je relativno mala zemlja na jadranskoj obali, smještena u regiji gdje se europski interesi presijecaju s povijesnim ruskim utjecajem, ulaganjima vanjskih sila i sporovima naslijeđenim iz raspada Jugoslavije.
Njegova strateška važnost ne može se mjeriti samo brojem stanovnika, ekonomskim učinkom ili teritorijem.
Crna Gora je postala članica NATO-a 5. lipnja 2017. Njezin konačni pristup Europskoj uniji stoga bi nadopunio postojeću euroatlantsku sigurnosnu obvezu dubljom političkom i ekonomskom integracijom.
Za Italiju, posebno, događaji u Crnoj Gori izravno su povezani sa stabilnošću Jadrana i šireg zapadnog Balkana.
Pomorska sigurnost, prometna infrastruktura, energetska suradnja i borba protiv organiziranog kriminala pitanja su koja se protežu daleko izvan nacionalnih granica Crne Gore. Utječu na susjedne zemlje i, šire gledano, na sposobnost Europske unije da zaštiti svoje jugoistočno susjedstvo.
Iz te perspektive, proširenje se može shvatiti kao prilika za jačanje suradnje sa zemljama čija domaća stabilnost ima izravne posljedice za postojeće države članice.
Međutim, bilo bi pogrešno pretpostaviti da članstvo u EU automatski uklanja ranjivosti povijesno složene regije.
Institucionalna integracija ne briše bilateralne sporove, ne zamjenjuje učinkovite nacionalne uprave niti neovisno jamči vladavinu prava. Europska sigurnost u konačnici ovisi o sposobnosti pojedinačnih država da izvršavaju svoje odgovornosti, provode svoje zakone i održavaju funkcionalne demokratske institucije.
Politika proširenja koja previđa ove stvarnosti riskira brkanje formalne integracije sa stvarnom stabilnošću.
Pristupanje na temelju zasluga, a ne automatsko proširenje
Jedan od najočitijih aspekata procesa pristupanja Crne Gore jest duljina i sadržaj pregovora.
Podgorica je podnijela zahtjev za članstvo u EU u prosincu 2008., dobila status kandidatkinje 2010. i formalno započela pregovore 2012. Proces je uključivao reforme u brojnim područjima politike, od konkurencije i javne uprave do neovisnosti pravosuđa i borbe protiv korupcije.
Paket proširenja Europske komisije za 2026. naglašava načelo pristupanja temeljenog na zaslugama. Napredak prema članstvu mora odražavati provedbu reformi, poštivanje vladavine prava i sposobnost učinkovite primjene europskog zakonodavstva.
Ovo načelo postaje još važnije kako proširenje dobiva na većoj geopolitičkoj hitnosti.
Moraju se uskladiti dva legitimna cilja.
Prvi je pružiti zemljama kandidatkinjama vjerodostojnu europsku perspektivu, čuvajući poticaje za institucionalne reforme, gospodarski razvoj i političku stabilnost.
Drugo je osigurati da strateška hitnost ne rezultira preranim pristupanjem ili slabljenjem standarda koje se od postojećih država članica očekuje da poštuju.
Crna Gora pruža priliku da se pokaže da ti ciljevi ne moraju biti kontradiktorni.
Napredak se može prepoznati bez previda nedovršenih reformi. Politička podrška članstvu može koegzistirati sa zahtjevnom provjerom institucionalne učinkovitosti.
Komisija i dalje utvrđuje izazove vezane uz funkcioniranje demokratskih institucija, neovisnost pravosuđa, korupciju i organizirani kriminal.
Bilateralni sporovi također ostaju relevantni. Odnose između Crne Gore i Hrvatske utječu neriješena pitanja naslijeđena iz jugoslavenskog razdoblja, uključujući teritorijalne nesuglasice i pitanja koja se tiču nasljeđa ratova iz 1990-ih.
Iako Zagreb u načelu podržava proširenje na Zapadni Balkan, ova pitanja pokazuju kako bilateralni odnosi mogu utjecati na širi proces pristupanja.
Vjerodostojan pristup temeljen na zaslugama stoga mora procijeniti ne samo je li novo zakonodavstvo usvojeno, već i je li ono učinkovito provedeno.
Članstvo bi trebalo predstavljati rezultat dokazanog napretka, a ne unaprijed dodijeljenu političku nagradu.
Ukrajina i Moldavija: Moraju li njihovi pristupni putevi ostati povezani?
Napredak Crne Gore također pripada širem pejzažu proširenja u kojem razlike između zemalja kandidatkinja postaju sve očitije.
U paketu proširenja predstavljenom 4. studenog, Komisija je istaknula različite pregovaračke ciljeve. Albanija ima za cilj završiti pregovore 2027., Moldavija početkom 2028., a Ukrajina do kraja 2028.
To su uvjetni ciljevi za zaključenje pregovora, a ne dogovoreni datumi za članstvo.
Ta je razlika posebno važna za Moldaviju i Ukrajinu.
Nakon što su 2022. godine podnijele zahtjeve za članstvo, obje su zemlje često paralelno napredovale u procesu europskih integracija. Ipak, njihove geopolitičke okolnosti i institucionalni izazovi daleko su od identičnih.
Ukrajina se i dalje suočava s ratom velikih razmjera, s dubokim implikacijama za sigurnost, javne financije i konačnu ekonomsku integraciju u Uniju.
Moldavija se suočava s drugačijim skupom ranjivosti, uključujući neriješeni status Pridnjestrovlja i kontinuirane vanjske pritiske.
Mogućnost da se njihovi procesi pristupanja odvijaju različitim brzinama ne bi se nužno trebala tumačiti kao smanjenje europske podrške bilo kojoj zemlji.
Umjesto toga, to bi moglo odražavati dosljednu primjenu temeljnog načela: svaki kandidat treba biti ocijenjen prema vlastitim reformama, institucionalnoj spremnosti i implikacijama pristupanja.
Politička solidarnost i tehnička procjena članstva služe različitim svrhama. Njihovo miješanje moglo bi oslabiti kredibilitet i jednih i drugih.
Europska unija može nastaviti podržavati suverenitet i sigurnost Ukrajine, a istovremeno priznaje da uvjeti koji reguliraju njezino konačno pristupanje zahtijevaju zasebnu i rigoroznu procjenu.
Isti princip vrijedi za Moldaviju, Albaniju i sve ostale kandidate.
Vjerodostojna politika proširenja ne može se oslanjati isključivo na geografska grupiranja, političku simboliku ili zajedničke rokove. Mora zadržati sposobnost razlikovanja različitih nacionalnih okolnosti.
Proširenje Europe također znači odlučivanje o tome kako bi se njome trebalo upravljati
Međutim, postoji još jedno pitanje koje se ne može odgađati unedogled: institucionalna struktura proširene Europske unije.
Pridruživanje dodatnih zemalja neizbježno ponovno otvara rasprave o pravilima donošenja odluka, zajedničkom proračunu, raspodjeli resursa i ravnoteži ovlasti između europskih institucija i nacionalnih vlada.
Godinama su dijelovi europske rasprave povezivali proširenje s promjenama u postupcima glasanja, posebno u područjima politike gdje je jednoglasnost i dalje potrebna.
Zagovornici takvih reformi tvrde da će veća Unija zahtijevati brže i učinkovitije mehanizme za sprječavanje institucionalne paralize.
Njihove brige zaslužuju ispitivanje. Donošenje odluka može postati kompliciranije kako se broj država članica povećava, posebno kada se nacionalni interesi razlikuju.
Ali učinkovitost se ne može promatrati neovisno o demokratskoj legitimnosti.
Sposobnost nacionalnih vlada da smisleno sudjeluju u odlukama koje utječu na bitne nacionalne interese nije samo administrativna komplikacija. Ona je dio ustavne i političke ravnoteže na kojoj počiva europska suradnja.
To je posebno relevantno s gledišta europskog konzervativizma.
Deklaracija iz Reykjavika stranke Europskih konzervativaca i reformista opisuje Europu neovisnih nacija koje surađuju na obostranu korist, a istovremeno zadržavaju svoj identitet i integritet.
Priznaje demokratski legitimitet nacionalne države i podržava načelo da se politička vlast treba vršiti na najnižoj mogućoj razini.
Takav pristup ne mora nužno značiti protivljenje proširenju.
Umjesto toga, pruža okvir za procjenu njegovih institucionalnih posljedica.
Europska suradnja može se ojačati bez pretpostavke da svaki novi izazov zahtijeva prijenos dodatnih ovlasti na nadnacionalne institucije.
Doista, proširena Unija mogla bi imati još veću potrebu za mehanizmima koji poštuju nacionalne razlike i čuvaju smisleno demokratsko sudjelovanje.
Ovo pitanje je posebno važno za manje države članice. Njihova ograničena demografska težina čini učinkovitu zastupljenost unutar zajedničkih institucija posebno vrijednom.
Europa od dvadeset osam ili više zemalja neizbježno bi obuhvatila širi raspon povijesnih iskustava, ekonomskih prioriteta i političkih tradicija.
Hoće li se ta raznolikost smatrati izvorom snage ili preprekom koju treba prevladati, utjecat će na smjer budućih institucionalnih reformi.
Postoji temeljna razlika između poboljšanja suradnje među suverenim demokracijama i tretiranja njihove daljnje političke autonomije kao problema koji treba riješiti.
Dvadeset osma članica i nedovršeni izbor Europe
Crna Gora bi mogla postati prva zemlja koja će se pridružiti Europskoj uniji nakon Hrvatske.
Izgledi za pristupanje 2028. godine sada su dio konkretnog institucionalnog rasporeda, iako njihovo postizanje i dalje ovisi o završetku pregovora, potrebnim reformama i naknadnim odlukama država članica.
Značaj ovog razvoja ipak se proteže izvan Podgorice.
Nakon godina u kojima se proširenje činilo zarobljenim između političkih obećanja i proceduralnih prepreka, Europska unija ponovno tretira integraciju susjednih zemalja kao važan element kontinentalne sigurnosti.
Ta promjena odražava promijenjeno geopolitičko okruženje, ali također vraća u središte pozornosti dugogodišnja pitanja.
Kako bi se trebala mjeriti spremnost zemalja kandidatkinja? Koje će financijske i institucionalne odgovornosti stvoriti proširenje? Kako se može očuvati demokratska odgovornost kako Unija raste? I kako bi se legitimni interesi država članica trebali uskladiti s potrebom za učinkovitim zajedničkim djelovanjem?
Moguće pristupanje Crne Gore pružit će rani test ovog obnovljenog pristupa.
Rasprava se ne bi trebala svesti na izbor između neograničenog proširenja i trajnog isključenja. Ona se odnosi na uvjete pod kojima europska suradnja može postati učinkovitija uz očuvanje demokratskih temelja svojih država članica.
Pravo pitanje stoga nije samo kada će se Europska unija vratiti na dvadeset osam članica.
Pitanje je hoće li proširenje pomoći u izgradnji sigurnijeg i učinkovitijeg partnerstva među suverenim europskim nacijama ili će postati još jedna prilika za ponovno razmatranje centralizacije političke vlasti pod pritiskom geopolitičke hitnosti.
Pitanje nije samo kada će se Crna Gora pridružiti Europskoj uniji. Pitanje je kakva će Unija čekati kada se to dogodi.