Le « non » islandais et l’Europe des nations

En rejetant la reprise des négociations d’adhésion à l’Union européenne, les Islandais ont défendu leur contrôle sur leurs ressources et se sont prononcés en faveur d’une forme de coopération européenne qui maintient l’autorité démocratique au plus près de chez eux.

Bruxelles s’était permis d’espérer que l’Islande deviendrait le succès le plus facile de l’élargissement de l’Union européenne. Ce pays est riche, démocratique et déjà profondément intégré à une grande partie de l’ordre commercial et juridique européen. Pourtant, le 29 août, les Islandais ont refusé ne serait-ce que de rouvrir les négociations d’adhésion abandonnées il y a plus d’une décennie. Le résultat final s’est établi à 52,8 % de « non » et 47,2 % de « oui », pour un taux de participation de 82,5 %. Ce taux de participation exceptionnellement élevé confère à cette décision un poids démocratique que l’écart serré ne vient en rien diminuer.

La formulation a son importance. L’Islande n’a pas voté sur un traité d’adhésion définitif, et elle n’a pas voté pour rompre ses liens avec le continent. La question posée dans le cadre de cette consultation portait sur l’opportunité pour le gouvernement de reprendre les négociations d’adhésion. Un « oui » aurait simplement ouvert les négociations, un autre référendum étant promis avant que l’adhésion ne puisse prendre effet. L’électorat a rejeté même ce mandat préliminaire. Il ne s’agissait pas d’un vote contre l’Europe, mais d’un refus d’accepter que le renforcement de la coopération européenne doive conduire, tôt ou tard, à une adhésion politique à l’Union.

Le gouvernement de centre-gauche avait tenté de défendre sa cause dans des circonstances exceptionnellement favorables. L’effondrement des anciens modèles commerciaux, les tensions dans l’Arctique et l’intérêt réitéré du président Donald Trump pour l’acquisition du Groenland voisin ont été présentés comme des raisons justifiant de se rallier à un bloc politique plus large. Les partisans de cette option ont également fait valoir qu’une éventuelle adhésion à l’euro pourrait alléger les taux d’intérêt élevés et les pressions sur le coût de la vie en Islande. Pendant un certain temps, les sondages laissaient entrevoir qu’un « oui » prudent aux négociations pourrait l’emporter. Au lieu de cela, les électeurs ont dissocié les véritables problèmes auxquels leur pays est confronté de la réponse institutionnelle proposée par le gouvernement.

La carte des résultats du scrutin ne reflète qu’une partie de la réalité. Seules les deux circonscriptions du centre de Reykjavík se sont prononcées en faveur de la reprise des négociations ; les banlieues de la capitale et le reste du pays ont voté « non ». Cette division ne doit pas être réduite à cette vieille habitude métropolitaine qui consiste à assimiler la prudence rurale à de l’ignorance. En dehors de la capitale, les coûts liés au transfert de compétences en matière de territoire, de production alimentaire et de ressources marines sont moins théoriques. Les communautés qui s’articulent autour de ces secteurs savent parfaitement quelles décisions seraient soumises à négociation à Bruxelles et quelles garanties nationales pourraient devenir des exceptions temporaires.

La pêche a joué un rôle déterminant, car elle n’est ni une pièce de musée ni un symbole de campagne électorale. Ce secteur représente environ 15 % de la production islandaise, si l’on tient compte des activités directes et indirectes, et environ 40 % des recettes d’exportation. Le contrôle des zones de pêche a été obtenu au prix d’un conflit politique acharné lors des « guerres de la morue » et reste étroitement lié à la conception que le pays se fait de l’indépendance. La politique commune de la pêche de l’Union européenne pourrait certes offrir une certaine souplesse négociable, comme l’ont souligné ses défenseurs. Les Islandais étaient en droit de se demander ce qu’il adviendrait lorsque cette souplesse se heurterait à une future majorité qualifiée, à une nouvelle Commission ou à des revendications concurrentes de la part d’États membres plus importants.

La chef de file de l’opposition, Guðrún Hafsteinsdóttir, a présenté l’argument économique avec une franchise salutaire pendant la campagne : les problèmes intérieurs de l’Islande doivent être résolus par les responsables politiques islandais, et non confiés à Bruxelles. C’était bien plus qu’un simple slogan. L’adhésion peut modifier le cadre dans lequel les gouvernements agissent, mais elle ne peut décharger les dirigeants nationaux de leur responsabilité en matière de logement, d’inflation, de productivité ou de dépenses publiques. La promesse selon laquelle l’euro permettrait de discipliner la politique islandaise équivalait également à admettre que le pays renoncerait au taux de change et aux outils monétaires grâce auxquels il avait réagi aux chocs précédents. On a proposé aux électeurs un compromis, et non une modernisation sans contrepartie.

L’Islande pourrait faire ce choix car elle bénéficie déjà d’un accord européen viable, bien qu’imparfait. Grâce à l’Espace économique européen, en vigueur depuis 1994, l’Islande participe au marché unique aux côtés de la Norvège et du Liechtenstein. Les biens, les services, les capitaux et les personnes circulent selon des règles communes. L’Islande fait également partie de l’espace Schengen et reste membre de l’Association européenne de libre-échange. L’EEE ne couvre pas les politiques communes de l’UE en matière d’agriculture et de pêche, l’union douanière, la politique commerciale commune ni l’union économique et monétaire. Ces exclusions préservent une marge de manœuvre nationale précisément là où les électeurs islandais la jugent la plus précieuse.

Cet accord présente une véritable faiblesse. L’Islande adopte un vaste ensemble de législations relatives au marché unique sans disposer de sièges ni de droits de vote au Parlement européen ni au Conseil de l’Union européenne. Les États membres de l’EEE peuvent contribuer à l’élaboration des propositions à un stade précoce, mais ils ne participent pas aux décisions finales officielles de l’Union. Les partisans de l’adhésion ont eu raison de souligner ce déficit démocratique. Cependant, la réponse dépend de ce à quoi un pays accorde le plus d’importance : disposer d’un droit de vote au sein d’institutions exerçant des pouvoirs plus étendus, ou la capacité de conserver certaines compétences en dehors de ces institutions. Samedi, une majorité a privilégié ce second équilibre. La Première ministre Kristrún Frostadóttir a pris acte de ce message, affirmant qu’une leçon majeure à en tirer était que la population se satisfait de l’EEE.

Certains fédéralistes rétorqueront que l’EEE permet à l’Islande de bénéficier d’un accès au marché tout en échappant aux responsabilités liées à l’adhésion. Cette critique n’a de fondement que si chaque avantage de la coopération économique devait nécessairement s’accompagner d’une intégration politique. L’Islande contribue financièrement aux programmes concernés, accepte la supervision des institutions de l’AELE et transpose une partie substantielle de la législation relative au marché unique. Son accord n’est pas sans contrepartie, et il ne s’agit pas d’un isolement souverain. Il s’agit d’une répartition négociée des responsabilités. Le fait que l’Union accepte un tel accord montre que l’Europe dispose déjà de plusieurs architectures constitutionnelles. Le référendum demandait aux Islandais s’ils souhaitaient échanger la leur contre une autre. Ils ont répondu par la négative.

La question de la sécurité n’a pas remis en cause ce calcul. L’Islande est un membre fondateur de l’OTAN, ne dispose d’aucune armée permanente et s’appuie fortement sur ses relations de défense avec les États-Unis. Sa situation géographique a pris une importance accrue à mesure que l’Atlantique Nord et l’Arctique reviennent au cœur de la rivalité entre les grandes puissances. Ces réalités exigent des investissements plus importants dans la résilience nationale, les ports, la surveillance et l’accès des alliés. Elles ne prouvent pas pour autant que l’adhésion à l’UE offrirait une garantie de sécurité de substitution. Le gouvernement a demandé aux électeurs de considérer les inquiétudes géopolitiques comme un argument en faveur des négociations d’adhésion ; l’électorat a refusé de confondre deux questions distinctes en une seule.

Pour Bruxelles, ce résultat représente bien plus qu’une occasion manquée en matière de relations publiques. L’Islande n’aurait nécessité aucune des réformes institutionnelles exigées de nombreux candidats actuels. Son adhésion aurait pu être présentée comme la preuve que l’élargissement continue d’attirer des démocraties prospères et bien établies, même après le Brexit. Mais l’élargissement ne peut se justifier par la seule préparation administrative d’un candidat. Il nécessite également le consentement durable des citoyens appelés à céder des compétences. Si ce consentement fait défaut, même chez un partenaire proche, la réponse appropriée n’est pas de pathologiser les électeurs, mais de se demander pourquoi l’offre de l’Union n’a pas dépassé la valeur du statu quo.

La première réaction de l’UE a été, à juste titre, modérée. Le président du Conseil européen, António Costa, a déclaré à Mme Frostadóttir que l’Union respectait pleinement ce choix démocratique, tandis qu’un porte-parole a qualifié l’Islande de partenaire parmi les plus proches et les plus fiables. Ce discours devrait se traduire en politique concrète. Un ordre européen mature doit être capable d’entretenir des relations solides avec des pays qui optent pour des degrés d’intégration différents. Le partenariat ne doit pas être considéré comme une salle d’attente dans laquelle chaque démocratie européenne prospère est censée, à terme, demander son adhésion à part entière.

Derrière la décision islandaise se cache une conception européenne conservatrice. La Déclaration de Reykjavík évoque une Europe composée de nations indépendantes œuvrant ensemble dans l’intérêt mutuel tout en conservant leur identité et leur intégrité. Elle affirme également l’égalité des démocraties européennes, quelles que soient les associations internationales auxquelles elles adhèrent, et privilégie l’exercice du pouvoir au niveau le plus bas possible. Ces principes n’impliquent pas nécessairement une hostilité envers l’UE. Ils exigent que l’Union reste un instrument de coopération, soumis au consentement démocratique, plutôt que la seule référence permettant de mesurer la légitimité européenne d’un pays.

Le statut actuel de l’Islande continuera de faire l’objet de débats, comme il se doit. L’EEE impose des règles tout en ouvrant les marchés, et le débat monétaire ne disparaîtra pas pour autant. Il ne faut pas non plus confondre une majorité de 52,8 % avec un règlement définitif dans un pays divisé. Cela a néanmoins tranché une question pour la durée du mandat de ce gouvernement : la coopération avec l’Europe n’implique pas l’obligation d’adhérer à l’Union. Bruxelles ferait bien d’accepter cette distinction. Une Europe suffisamment sûre d’elle pour accepter plusieurs formes d’appartenance sera plus forte qu’une Europe qui considère l’adhésion comme la seule issue respectable.