Subscribe
Zdá se, že myšlenka jednoty je v dnešní Evropě ve stavu neustálého vyjednávání. Zatímco se EU snaží udržet vnitřní rovnováhu mezi rozdílnými hospodářskými zájmy, geopolitickými tlaky a potřebou soudržnosti, základní otázka její budoucnosti zůstává spojena s rozšířením. Ve světě, kde se politické hranice překreslují rychleji, než jsou instituce schopny pochopit, čelí EU zásadnímu dilematu. Jak může pokračovat v růstu, aniž by se rozštěpila? Jak může zahrnout nové členy, kteří chtějí sdílet její hodnoty, aniž by byly ohroženy mechanismy zajišťující její demokratické fungování?
Mezi evropskými diplomaty začal v posledních měsících kolovat nenápadný, ale potenciálně historický návrh. Jde o to, že noví členové Unie by zpočátku vstupovali do Unie bez plného hlasovacího práva. V podstatě by to znamenalo postupnou integraci, při níž by kandidátské země jako Ukrajina, Moldavsko a Černá Hora mohly využívat výhod plynoucích z členství ve společném trhu a strukturálních fondech, ale dočasně by se „vzdaly“ práva veta v Radě EU. Jedná se o kompromisní řešení v době, kdy se zdá, že proces rozšiřování je blokován neochotou některých vlád, zejména vlády Budapešti vedené Viktorem Orbánem, ale také obavami některých západních hlavních měst, že příliš velká Unie se stane neovladatelnou. Tato myšlenka není jen cvičením v institucionálním inženýrství, ale odráží změnu paradigmatu. EU již nemůže považovat své rozšíření za pouhou technickou záležitost, ale za bezpečnostní otázku. Agrese Ruské federace proti Ukrajině učinila z rozšíření strategický nástroj, geopolitický štít, který má chránit kontinent před nestabilitou na jeho hranicích. V této souvislosti by se návrh na postupné přistoupení mohl stát prostředníkem mezi idealismem neomezeného rozšíření a realismem Unie, která se stále obává své vlastní složitosti.
Evropští diplomaté, kteří tuto myšlenku podporují, se domnívají, že proces by mohl být spuštěn beze změny smlouvy, což je pro některé členské státy obtížná a politicky citlivá operace. Brusel by tak mohl pokračovat v rozšiřování, aniž by vstoupil do nového ústavního labyrintu. Zároveň by nový model nabídl kandidátským zemím jasnou perspektivu, přičemž postupná práva by byla podmíněna vnitřními reformami a postupným přizpůsobováním se evropským standardům. Za touto myšlenkou se bohužel skrývá nejistá rovnováha. Pokud by byly nově příchozí země integrovány pouze částečně a s omezenými politickými právy, nevznikla by tím dvourychlostní Unie? Evropu plně přijatých a jinou Evropu „téměř Evropanů“? To je morální a politické dilema, které provází každou diskusi o budoucím rozšíření.
V hlavních městech, jako je Vídeň a Stockholm, je rozšíření vnímáno jako strategická reakce na ruskou agresi a investice do stability kontinentu. V Paříži a Haagu jsou však hlasy opatrnější. Francie, poznamenaná vlnou vnitřního euroskepticismu a uprostřed politické krize, spolu s Nizozemskem, které se obává dopadu na rozpočet, požadují další záruky, že rozšíření nerozmělní politickou soudržnost Unie. Tato rovnováha mezi idealismem a pragmatismem existovala již v minulosti, dnes však nabývá nové naléhavosti. Po odchodu Spojeného království z EU a po deseti letech bez nových členů čelí Evropa dvojímu tlaku: ukázat, že je stále otevřeným projektem, ale také se chránit před vlastními slabinami. V této souvislosti by se noví členové stali zkouškou odolnosti samotného evropského modelu, modelu založeného na solidaritě, ale omezovaného tvrdou hospodářskou a politickou realitou.
Černá Hora zahájila přístupová jednání v roce 2012 a předběžně uzavřela pouze některé z 35 vyjednávacích kapitol. Frustrace roste a balkánští představitelé varují, že pomalost procesu hrozí demoralizací společností, které již více než deset let provádějí nákladné reformy. Prezident Jakov Milatović nedávno prohlásil, že „rozšíření se stalo přeludem, slibem odloženým na neurčito“. Na Ukrajině a v Moldavsku je zároveň evropská naděje nedílnou součástí národní identity, která se zrodila z touhy vymanit se z ruského vlivu a ukotvit budoucnost v prostoru demokracie a prosperity.
Proč se ale všechno děje tak pomalu? Proces přistoupení k EU je v podstatě institucionální vytrvalostní závod. Kandidátské země musí splnit takzvaná kodaňská kritéria, která zahrnují politickou stabilitu, fungující tržní hospodářství, dodržování zásad právního státu a schopnost přijmout celé acquis communautaire. V praxi to znamená tisíce stran předpisů, které musí být transponovány do vnitrostátního práva, a důkladnou reformu institucí. Proto tento proces trvá 8 až 15 let, někdy i déle. Poslední země, která se připojila (Chorvatsko), vyjednávala deset let, v letech 2003 až 2013. Současně probíhají delikátní diskuse o penězích, což je v Bruselu stále citlivé téma. Rozpočet EU, známý jako „víceletý finanční rámec“, je financován především z příspěvků členských států, které se vypočítávají na základě HDP. Největším čistým plátcem, který ročně přispívá přibližně 26 miliardami eur, je Německo, následované Francií a Itálií, každá s přibližně 20-21 miliardami eur. Na opačném konci spektra jsou země střední a východní Evropy čistými příjemci. Například Rumunsko dostává přibližně o 6 miliard eur více, než do něj přispívá. Rozšíření na východ nevyhnutelně znamená přerozdělování rozpočtu, což vysvětluje určitou neochotu západních zemí. Na základě finančního argumentu dává myšlenka přijímání nových členů bez plných práv pragmatický smysl. Umožnila by postupnou integraci bez okamžitého tlaku na rozpočet a hlasovací mechanismy. Kromě finančních kalkulací zůstává rozšíření otázkou politické vize. Přistoupení není jen odměnou za reformy, ale aktem uznání příslušnosti ke společnému hodnotovému prostoru.
V posledních dvou desetiletích bylo rozšiřování EU pomalým, ale vytrvalým procesem, který nově definoval evropskou politickou a hospodářskou mapu. Pokud se podíváme na posledních pět zemí, které se připojily, můžeme pozorovat jasný trend. Každé kolo rozšíření bylo doprovázeno novou debatou o evropské identitě, hranicích solidarity a schopnosti integrace. Výmluvným příkladem je Chorvatsko (členem Unie od roku 2013). Přístupový proces trval jedenáct let, během nichž musela země uzavřít 35 kapitol jednání a provést radikální reformy v oblasti justice, správy a boje proti korupci. Šlo o symbolický vstup, první po období hluboké hospodářské krize v Evropě, a zároveň o znamení, že západní Balkán nebyl zapomenut. Po úspěchu Chorvatska nenásledovala vlna nových členů, ale období stagnace, během něhož vzrostla skepse vůči rozšíření. Před Chorvatskem byly posledními zeměmi, které se připojily v roce 2007, Rumunsko a Bulharsko. Pro obě byla cesta do Bruselu poznamenána intenzivním reformním úsilím, ale také zdlouhavým sledováním. Mechanismus spolupráce a ověřování, který zřídila Evropská komise, byl signálem, že plná důvěra není automatická. Například Rumunsko bylo více než deset let sledováno, zda pokročilo v boji proti korupci a v oblasti justice. Bulharsko, které se potýkalo se stejnými problémy, zůstalo pod neustálým dohledem evropských institucí. Obě země se staly příkladem toho, jak může přistoupení podnítit zásadní vnitřní reformy a proměnit celé společnosti.
V roce 2004 došlo k největšímu rozšíření EU v její historii, když se jejími členy stalo deset zemí (Slovinsko, Polsko, Maďarsko, Česká republika, Slovensko, pobaltské státy, Malta a Kypr). Od té doby Unie zdvojnásobila počet svých obyvatel a nově definovala svou vnitřní hospodářskou rovnováhu. Slovinsko patřilo k nejpřipravenějším díky své stabilní ekonomice a kulturní blízkosti ke střední Evropě. Litva, Lotyšsko a Estonsko přinesly novou severskou dynamiku zaměřenou na digitalizaci a bezpečnost a staly se měřítkem rychlé adaptace na evropský model. Při pohledu na tyto příklady je zřejmé, že rozšíření není jednotný proces. Průměrná doba od podání žádosti o členství po jeho získání je 10-12 let, ale závisí na geopolitickém kontextu a politické vůli stávajících členských států. Chorvatsko potřebovalo deset let, Rumunsko a Bulharsko téměř osm let a pobaltským státům se to podařilo přibližně za pět let, přičemž těžily z příznivé situace na počátku roku 2000, kdy se Evropa nacházela uprostřed rekonstrukce po skončení studené války.
Za těmito mírami se skrývá složitá realita, která ukazuje, že rozšíření je stejně tak politickým jako technickým procesem. Kodaňská kritéria poskytují jasný rámec, ale konečné rozhodnutí závisí na politické shodě 27 států. Celý proces může být zablokován jediným vetem. To se ukázalo v případě Severní Makedonie, jejíž přistoupení se kvůli dvoustranným sporům o několik let zpozdilo. Nová vlna rozšíření je v podstatě jednáním mezi minulostí a budoucností. Evropa si neustále klade otázku, kým je a kdo se může stát její součástí.
Turecko, nejdelší a nejkontroverznější integrační příběh v historii EU
Turecko oficiálně požádalo o členství v roce 1987, ale jeho vztahy s Bruselem mají mnohem starší kořeny v dohodě o přidružení podepsané v roce 1963. V 90. letech 20. století byla Ankara považována za strategický most mezi Evropou a Blízkým východem. Kromě jejího geostrategického významu byla jednání poznamenána neustálým podezíráním, zda by převážně muslimská země (s více než 80 miliony obyvatel) měla být integrována do politického projektu, který se zrodil na základě křesťansko-demokratických hodnot. Formální jednání byla zahájena až v roce 2005, ale proces byl zablokován. Z 35 kapitol bylo otevřeno pouze 16 a pouze jedna byla předběžně uzavřena. Spory ohledně právního státu, svobody tisku a stavu lidských práv učinily z přistoupení symbol rozporu mezi rétorikou a realitou. Po pokusu o převrat a následných represích v roce 2016 Brusel proces fakticky zmrazil. Vztahy mezi EU a Tureckem nebyly nikdy zcela přerušeny. Kromě politické slepé uličky udržovala pragmatický dialog hospodářská spolupráce a dohoda o migraci z roku 2016. Turecko je pátým největším obchodním partnerem EU a jeho ekonomika je s evropským trhem hluboce propojena. Ačkoli se tedy plné členství zdá být vzdálené, myšlenka „posíleného přidružení“, hospodářského a strategického partnerství bez formální integrace, zůstává v evropských kruzích diskutovaným scénářem. Příklad Turecka nás učí, že rozšíření není jen otázkou geografie, ale také politické a kulturní kompatibility. Přístupový proces se nevyhnutelně pozastaví, pokud se demokratické hodnoty kandidátské země odchylují od evropských standardů. Turecko hraje dvojí roli, roli strategického spojence NATO a hospodářského partnera Unie. Toto postavení zajišťuje jeho geopolitický význam. V multipolárním světě zůstává Turecko nepostradatelným hráčem pro evropskou bezpečnost, i když formálně není součástí Unie.
Moldavsko a Ukrajina by se mohly připojit v letech 2030 až 2035.
Ruský útok na Ukrajinu v roce 2022 zcela změnil dynamiku rozšiřování. Na rozdíl od pomalosti a slepé uličky tureckých jednání byly aspirace Moldavské republiky a Ukrajiny urychleny historickými okolnostmi. To, co se zdálo být vzdáleným horizontem, se stalo politicky naléhavou situací. V červnu 2022 byl oběma zemím udělen status kandidátské země a EK zveřejnila harmonogram, který předpokládá zahájení oficiálních jednání. Moldavsko, malá země, ale se stále zřetelnější evropskou identitou, dosáhlo rychlého pokroku v reformě svých institucí. Reformy v soudnictví, digitalizace státní správy a snahy o boj proti korupci jsou v Bruselu vnímány s optimismem. Situaci komplikuje energetická zranitelnost a přetrvávající vliv Moskvy v Podněstří.
Na druhé straně Ukrajina čelí tvrdší realitě. Válka urychlila politickou touhu přiblížit se Evropě, ale ztížila provádění strukturálních reforem, které jsou pro vstup nezbytné. Přesto je podpora evropské integrace ze strany obyvatelstva obrovská. Více než 85 % Ukrajinců věří, že budoucnost země je v EU. Tato sociální energie je vzácnou příležitostí k obnově evropského státu od základů po ničivém konfliktu. Podle prognóz, pokud bude proces probíhat bez větších politických překážek, by se Moldavsko a Ukrajina mohly připojit mezi lety 2030 a 2035. Existuje však několik faktorů, které vstup podmiňují. Hlavní podmínkou je ukončení války, dále vnitřní stabilita a především schopnost Unie reformovat své vnitřní mechanismy tak, aby přijímala nové členy. Aby bylo možné integrovat nové členy, aniž by byla ohrožena vnitřní stabilita, musí EU přehodnotit nejen své přístupové postupy, ale i samotnou strukturu řízení. Podstatou reformy, o níž se v současné době v Bruselu diskutuje, je větší, ale efektivnější Unie. Návrh Evropské komise rozšířit hlasování kvalifikovanou většinou v několika oblastech, včetně zahraniční politiky, daní a bezpečnosti, je pokusem vyhnout se patovým situacím způsobeným národními vety. Současný model, v němž je pro důležitá rozhodnutí vyžadována jednomyslnost, se stal politicky zneužitelnou slabinou. V roce 2025 se výdaje společného rozpočtu Unie odhadují na přibližně 189 miliard EUR, k nimž se připočte 64 miliard EUR z nástroje NextGenerationEU. Více než 70 % tohoto rozpočtu je financováno z příspěvků založených na hrubém národním důchodu (HND) členských států.
V roce 2024 přispělo Německo přibližně 26 miliardami eur, Francie 21 miliardami eur, Itálie 20 miliardami eur, zatímco Rumunsko přispělo přibližně 3,3 miliardy eur a získalo evropské prostředky ve výši více než 9 miliard eur. Kladné saldo ve výši přibližně 6 miliard eur ve prospěch Rumunska ukazuje, jak politika soudržnosti funguje jako přerozdělovací mechanismus, který snižuje rozdíly mezi Západem a Východem. Rozpočet EU by musel být výrazně překalibrován, pokud by se k němu připojila Ukrajina, země s více než 40 miliony obyvatel. Jen integrace Ukrajiny by si podle odhadů Komise vyžádala dodatečných 18 až 20 miliard eur ročně ze strukturálních fondů. Diskuse o postupném přistoupení bez práva veta získávají další technický odstín a týkají se nejen otázek politického rozhodování, ale také finanční udržitelnosti evropského projektu. Rozšířená Unie musí mít flexibilní rozpočtové mechanismy, které budou schopny absorbovat rozdíly ve vývoji mezi členy, aniž by vyvolávaly nespokojenost mezi daňovými poplatníky a příjemci. Kromě čísel zůstává zásadní otázkou demokratická legitimita. Jak může Unie zůstat demokratickým projektem, když někteří členové nemají plné hlasovací právo? Odpověď, kterou navrhují evropští úředníci, jako je Anton Hofreiter ze Spolkového sněmu, zní, že tato dočasná oběť politické rovnosti by mohla být nezbytným krokem, aby se zabránilo úplné stagnaci. Poučení z minulosti ukazuje, že žádný kompromis nemůže být udržitelný bez jasné vize. Rozšíření by nemělo být pouhou reakcí na krize, ale uceleným projektem politické konstrukce. Jestliže v 90. letech bylo rozšíření na Východ aktem smíření, dnes je formou odporu tváří v tvář geopolitickému revizionismu. Pro Moldavskou republiku a Ukrajinu není vyhlídka na přistoupení pouze otázkou hospodářského rozvoje, ale existenční zárukou. V Kišiněvě se proevropské poselství Maii Sandu stalo symbolem politické odolnosti. Urychlené reformy, spolupráce s Evropskou komisí a finanční podpora členských států vytvořily pocit nezvratnosti evropské cesty. Moldavsko však čelí strukturálním problémům, jako je energetická závislost na dovozu, zranitelnost vůči ruské propagandě a křehká ekonomika. Na Ukrajině je situace mnohem složitější. Válka učinila ze vstupu do EU strategický cíl pro národní přežití. I v době války se vládě v Kyjevě podařilo provést významné reformy v soudnictví, digitalizovat státní správu a zintenzivnit boj proti korupci. Za optimismem se skrývá otázka: je Unie připravena absorbovat zemi v rekonstrukci, jejíž území je stále sporné?
Nejpravděpodobnějším scénářem by byl model postupné integrace. Ukrajina a Moldavsko by mohly ve střednědobém horizontu těžit z rozšířeného přístupu na jednotný trh a účasti na evropských programech v oblasti vzdělávání, infrastruktury a energetiky, avšak bez hlasovacích práv a plného přístupu ke strukturálním fondům. Tato postupná integrace by fungovala jako trvalá předvstupní fáze, která by poskytovala stabilitu a hmatatelné výhody, aniž by Unii nutila náhle čelit institucionální revoluci. Rozšíření zároveň vyvolává subtilnější, ale zásadní otázku: Evropská identita. Co dnes znamená být Evropanem? Jde jen o příslušnost k zóně volného obchodu se společnými předpisy, nebo o společnou kulturní a politickou vizi? Zakladatelé Unie snili o společenství národů, které spojují hodnoty, nikoliv jen zájmy. Tyto hodnoty jsou zkoušeny politickou polarizací, vzestupem populismu a vnějšími tlaky. Rozšíření EU se stává více než jen otázkou zahraniční politiky; je to vyjádření principu. Každý nový člen nejen mění mapu Evropy, ale také nově definuje, co znamená samotný evropský projekt. Jak dlouho bude tento proces trvat? Podíváme-li se na historii rozšíření, zjistíme, že průměrný interval mezi statusem kandidáta a skutečným vstupem je přibližně 10 let. V případě Chorvatska to bylo 11 let, v případě Rumunska a Bulharska 8 let, v případě Turecka se proces bez výsledku protáhl na čtyři desetiletí. V případě Ukrajiny a Moldavska bude realita záviset nejen na jejich vlastních reformách, ale také na rychlosti, s jakou Unie přizpůsobí své instituce. Bez reformy volebního systému a rozpočtu by nové, masivní rozšíření bylo téměř nemožné.
Evropská komise odhaduje, že po integraci Moldavska, Ukrajiny, západního Balkánu a možná i Gruzie by počet obyvatel Unie přesáhl 520 milionů a celkový HDP by se zvýšil o více než 6 %, ale průměrný HDP na obyvatele by mírně poklesl, což je známka toho, že by se zvýšily hospodářské rozdíly. To není nepřekonatelný problém, ale vyžaduje to novou rozpočtovou filozofii založenou na solidaritě a efektivitě. Evropa se nachází v bodě obratu. Její budoucnost bude záviset na schopnosti spojit idealismus rozšíření s realismem vnitřních reforem. Větší Unie musí být soudržnější a otevřenější Unie musí být náročnější. Velkou výzvou nakonec není to, kdo se k Evropě připojí, ale jak Evropa dokáže zůstat věrná svému vlastnímu slibu. V 90. letech 20. století symbolizovalo rozšíření vítězství demokracie nad komunismem a rozšíření v roce 2030 by mohlo představovat vítězství stability nad geopolitickým chaosem. Přistoupení Moldavska a Ukrajiny by nebylo jen gestem solidarity, ale také aktem kontinentální bezpečnosti, a Evropa by se nerozšiřovala proto, aby zvýšila svůj počet, ale aby chránila své hranice a hodnoty. Myšlenka přistoupení bez plných práv by neměla být vnímána jako ústupek, ale jako inteligentní přechodná fáze. Ve světě nejistoty potřebuje EU flexibilitu, aby mohla integrovat rozdíly, aniž by je rozpustila, a odvahu jednat dříve, než ji k tomu donutí dějiny. Rozšíření není jen o přijímání nových členů, ale o obnovení evropského slibu, že jednota, jakkoli obtížná, zůstává nejpevnější odpovědí na nejednotu.