Членство в ЕС без пълно право на глас: Концесия или интелигентен преходен етап?

Идеята за единство изглежда е в състояние на постоянни преговори в днешна Европа. Докато ЕС се стреми да запази вътрешния си баланс между различните икономически интереси, геополитическия натиск и необходимостта от сближаване, основният въпрос за неговото бъдеще остава свързан с разширяването. В свят, в който политическите граници се преначертават по-бързо, отколкото институциите могат да разберат, ЕС е изправен пред решаваща дилема. Как може да продължи да се разраства, без да се разпадне? Как може да включи нови членове, желаещи да споделят неговите ценности, без да се компрометират механизмите, които осигуряват демократичното му функциониране?

През последните месеци сред европейските дипломати започна да циркулира дискретно, но потенциално историческо предложение. Идеята е новите членове на Съюза първоначално да се присъединят без пълно право на глас. По същество това би означавало постепенна интеграция, при която страни кандидатки като Украйна, Молдова и Черна гора биха могли да се възползват от предимствата на членството в общия пазар и структурните фондове, но временно биха се „отказали“ от правото си на вето в Съвета на ЕС. Това е компромисно решение в момент, когато процесът на разширяване изглежда блокиран от нежеланието на някои правителства, особено това на Будапеща, ръководено от Виктор Орбан, но също и от страха на някои западни столици, че един твърде голям Съюз ще стане неуправляем. Тази идея не е просто упражнение по институционално инженерство, а отразява промяна на парадигмата. ЕС вече не може да разглежда разширяването си само като технически въпрос, а като въпрос на сигурността. Агресията на Руската федерация срещу Украйна превърна разширяването в стратегически инструмент, в геополитически щит, предназначен да предпази континента от нестабилност по границите му. В този контекст предложението за постепенно присъединяване може да се превърне в междинно звено между идеализма на неограниченото разширяване и реализма на Съюза, който все още се страхува от собствената си сложност.

Европейските дипломати, които подкрепят тази идея, смятат, че процесът може да бъде задействан без промени в договорите – трудна и политически чувствителна операция за някои държави членки. Следователно Брюксел би могъл да продължи с разширяването, без да навлиза в нов конституционен лабиринт. В същото време новият модел би предложил на страните кандидатки ясна перспектива, като прогресивните права ще зависят от вътрешните реформи и постепенното адаптиране към европейските стандарти. За съжаление зад тази идея се крие несигурно равновесие. Ако новоприетите страни бъдат само частично интегрирани, с ограничени политически права, дали това няма да доведе до създаването на Съюз на две скорости? Европа на напълно приетите и друга на „почти европейците“? Това е моралната и политическа дилема, която съпътства всяко обсъждане на бъдещото разширяване.

В столици като Виена и Стокхолм разширяването се разглежда като стратегически отговор на руската агресия, като инвестиция в стабилността на континента. В Париж и Хага обаче се чуват по-предпазливи гласове. Франция, белязана от вълна от вътрешен евроскептицизъм и в разгара на политическа криза, заедно с Нидерландия, загрижена за въздействието върху бюджета, настояват за допълнителни гаранции, че разширяването няма да отслаби политическото единство на Съюза. Това равновесие между идеализъм и прагматизъм е съществувало и в миналото, но днес то придобива нова актуалност. След излизането на Обединеното кралство от ЕС и след десет години без нови членове Европа е изправена пред двоен натиск: да покаже, че все още е отворен проект, но и да се предпази от собствените си уязвимости. В този контекст новите членове ще се превърнат в тест за устойчивостта на самия европейски модел – модел, основан на солидарността, но ограничен от суровите икономически и политически реалности.

Черна гора започна преговорите за присъединяване през 2012 г. и временно е затворила само някои от 35-те преговорни глави. Разочарованието нараства, а балканските лидери предупреждават, че бавният процес рискува да деморализира обществата, които повече от десетилетие провеждат скъпоструващи реформи. Наскоро президентът Яков Милатович заяви, че „разширяването се е превърнало в мираж, в обещание, отложено за неопределено време“. В същото време в Украйна и Молдова европейската надежда е неразделна част от националната идентичност, породена от желанието да се избегне руското влияние и да се закрепи бъдещето в пространство на демокрация и просперитет.

Но защо всичко върви толкова бавно? Процесът на присъединяване към ЕС по същество е институционално състезание за издръжливост. Страните-кандидатки трябва да отговарят на така наречените критерии от Копенхаген, които включват политическа стабилност, функционираща пазарна икономика, зачитане на върховенството на закона и способност да приемат цялото законодателство на ЕС. На практика това означава хиляди страници нормативни актове, които трябва да бъдат транспонирани във вътрешното законодателство, и дълбока реформа на институциите. Ето защо процесът отнема между 8 и 15 години, а понякога и повече. Последната страна, която се присъедини към ЕС (Хърватия), преговаряше в продължение на десетилетие – между 2003 и 2013 г. В същото време се водят деликатни дискусии за парите – все по-чувствителна тема в Брюксел. Бюджетът на ЕС, известен като „многогодишна финансова рамка“, се финансира основно от вноски на държавите членки, изчислени на базата на БВП. Най-големият нетен вносител, с приблизително 26 млрд. евро годишно, е Германия, следвана от Франция и Италия, всяка с по около 20-21 млрд. евро. В противоположния край на спектъра държавите от Централна и Източна Европа са нетни бенефициенти. Румъния например получава с около 6 млрд. евро повече, отколкото внася. Разширяването на изток неизбежно означава преразпределение на бюджета, което обяснява донякъде нежеланието на западните държави. Въз основа на финансовия аргумент идеята за приемане на нови членове без пълни права има прагматичен смисъл. Тя би позволила постепенна интеграция без незабавен натиск върху бюджета и механизмите за гласуване. Отвъд финансовите изчисления разширяването остава въпрос на политическа визия. Присъединяването не е просто награда за реформите, а акт на признание за принадлежност към общо пространство от ценности.

През последните две десетилетия разширяването на ЕС беше бавен, но стабилен процес, който преначерта европейската политическа и икономическа карта. Ако разгледаме последните пет страни, които се присъединиха, ще видим ясна тенденция. Всеки кръг на разширяване беше съпътстван от нов дебат за европейската идентичност, границите на солидарността и възможностите за интеграция. Хърватия (член на Съюза от 2013 г.) е показателен пример. Процесът на присъединяване отне единадесет години, през които страната трябваше да затвори 35 преговорни глави и да осъществи радикални реформи в съдебната система, администрацията и борбата с корупцията. Това беше символично присъединяване, първото след периода на дълбока икономическа криза в Европа, и в същото време знак, че Западните Балкани не са забравени. Успехът на Хърватия не беше последван от вълна от нови членове, а от период на стагнация, през който скептицизмът по отношение на разширяването нарасна. Преди Хърватия, Румъния и България бяха последните страни, които се присъединиха през 2007 г. И за двете пътят към Брюксел беше белязан от интензивни усилия за реформи, но и от продължително наблюдение. Механизмът за сътрудничество и проверка, създаден от Европейската комисия, беше сигнал, че пълното доверие не е автоматично. Румъния, например, беше наблюдавана в продължение на повече от десет години за напредъка в борбата с корупцията и в областта на правосъдието. България, изправена пред същите проблеми, остана под постоянното наблюдение на европейските институции. И двете страни се превърнаха в примери за това как присъединяването може да стимулира сериозни вътрешни реформи и да промени цели общества.

През 2004 г. ЕС претърпя най-голямото си разширяване в историята, когато десет държави (Словения, Полша, Унгария, Чешката република, Словакия, балтийските държави, Малта и Кипър) станаха негови членове. Оттогава насам Съюзът удвои населението си и промени вътрешния си икономически баланс. Словения беше сред най-подготвените, благодарение на стабилната си икономика и културната си близост с Централна Европа. Литва, Латвия и Естония донесоха нова северна динамика, фокусирана върху цифровизацията и сигурността, като се превърнаха в еталон за бързо адаптиране към европейския модел. Разглеждайки тези примери, става ясно, че разширяването не е еднороден процес. Средното време от подаването на молба за членство до получаването му е 10-12 години, но то зависи от геополитическия контекст и политическата воля на съществуващите държави членки. Хърватия се нуждаеше от десетилетие, Румъния и България – от почти осем години, а балтийските държави успяха за около пет години, възползвайки се от благоприятната ситуация в началото на 2000 г., когато Европа беше в процес на възстановяване след Студената война.

Зад тези проценти се крие сложна реалност, която показва, че разширяването е колкото политически, толкова и технически процес. Критериите от Копенхаген осигуряват ясна рамка, но окончателното решение зависи от политическия консенсус на 27-те държави. Целият процес може да бъде блокиран от едно-единствено вето. Това беше демонстрирано в случая със Северна Македония, чието присъединяване беше забавено с години поради двустранни спорове. Новата вълна на разширяване е по същество преговори между миналото и бъдещето. Европа непрекъснато се пита коя е тя и кой може да стане част от нея.

Турция – най-дългата и противоречива история на интеграция в историята на ЕС

Турция официално подаде молба за членство през 1987 г., но отношенията ѝ с Брюксел се коренят в много по-стари времена – в споразумението за асоцииране, подписано през 1963 г. През 90-те години на миналия век Анкара е разглеждана като стратегически мост между Европа и Близкия изток. Освен геостратегическото ѝ значение, преговорите бяха белязани от постоянни подозрения дали една предимно мюсюлманска страна (с население от над 80 млн. души) трябва да бъде интегрирана в политически проект, породен от християндемократични ценности. Официалните преговори започнаха едва през 2005 г., но процесът беше блокиран. От 35-те глави само 16 бяха отворени, а само една беше временно затворена. Разногласията относно върховенството на закона, свободата на печата и състоянието на правата на човека превърнаха присъединяването в символ на разминаването между реториката и реалността. След опита за преврат и последвалите репресии през 2016 г. Брюксел на практика замрази процеса. Отношенията между ЕС и Турция никога не са били напълно прекъснати. Отвъд политическата безизходица икономическото сътрудничество и споразумението за миграцията от 2016 г. поддържат прагматичен диалог. Турция е петият по големина търговски партньор на ЕС, като икономиката ѝ е дълбоко свързана с европейския пазар. Ето защо, въпреки че пълноправното членство изглежда далечно, идеята за „засилено асоцииране“, икономическо и стратегическо партньорство без формална интеграция, остава сценарий, обсъждан в европейските среди. Примерът на Турция ни учи, че разширяването не е само въпрос на география, но и на политическа и културна съвместимост. Процесът на присъединяване неминуемо се преустановява, ако демократичните ценности на кандидата се отклоняват от европейските стандарти. Турция играе двойна роля – на стратегически съюзник на НАТО и на икономически партньор на Съюза. Тази позиция осигурява нейната геополитическа значимост. В един многополюсен свят Турция остава незаменим фактор за европейската сигурност, дори ако формално не е част от Съюза.

Молдова и Украйна могат да се присъединят между 2030 и 2035 г.

Нападението на Русия срещу Украйна през 2022 г. промени изцяло динамиката на разширяването. За разлика от бавността и безизходицата на турските преговори, стремежите на Република Молдова и Украйна бяха ускорени от историческите обстоятелства. Това, което изглеждаше като далечен хоризонт, се превърна в извънредна политическа ситуация. През юни 2022 г. двете държави получиха статут на кандидатки, а ЕК публикува график, който предвижда започването на официални преговори. Молдова, малка страна, но с все по-ясно изразена европейска идентичност, постигна бърз напредък в реформирането на своите институции. Реформите в съдебната система, цифровизацията на администрацията и усилията за борба с корупцията се оценяват с оптимизъм в Брюксел. Енергийната уязвимост и постоянното влияние на Москва в региона на Приднестровието усложняват картината.

От друга страна, Украйна е изправена пред по-сурова реалност. Войната ускори политическото желание за приближаване към Европа, но затрудни осъществяването на структурните реформи, необходими за присъединяването. Въпреки това подкрепата на населението за европейската интеграция е огромна. Над 85 % от украинците вярват, че бъдещето на страната е в ЕС. Тази социална енергия е рядка възможност за възстановяване на една европейска държава от нулата след опустошителен конфликт. Според прогнозите, ако процесът протече без сериозни политически пречки, Молдова и Украйна биха могли да се присъединят между 2030 и 2035 г. Съществуват обаче няколко фактора, които обуславят присъединяването. Основното условие е краят на войната, последван от вътрешна стабилност и най-вече от способността на Съюза да реформира вътрешните си механизми, за да приеме нови членове. За да интегрира нови членове, без да застрашава вътрешната стабилност, ЕС трябва да преосмисли не само процедурите си за присъединяване, но и самата си структура на управление. Същността на реформата, която се обсъжда в момента в Брюксел, е един по-голям, но по-ефективен Съюз. Предложението на Европейската комисия да се разшири гласуването с квалифицирано мнозинство в няколко области, включително външната политика, данъчното облагане и сигурността, е опит да се избегнат задънените улици, причинени от националните вета. Сегашният модел, при който за важни решения се изисква единодушие, се е превърнал в уязвимо място, което може да се използва политически. През 2025 г. общият бюджет на Съюза се оценява на приблизително 189 млрд. евро разходи, към които се добавят 64 млрд. евро от инструмента „следващо поколениеЕС“. Повече от 70 % от този бюджет се финансира от вноски, основани на брутния национален доход (БНД) на държавите членки.

През 2024 г. Германия ще допринесе с приблизително 26 млрд. евро, Франция – с 21 млрд. евро, Италия – с 20 млрд. евро, а Румъния ще допринесе с около 3,3 млрд. евро и ще получи европейски средства в размер на над 9 млрд. евро. Положителният баланс от около 6 млрд. евро в полза на Румъния показва как политиката на сближаване работи като механизъм за преразпределение, като намалява различията между Запада и Изтока. Бюджетът на ЕС ще трябва да бъде значително преизчислен, ако Украйна, страна с над 40 милиона жители, се присъедини към него. Само за интеграцията на Украйна може да са необходими допълнителни 18 до 20 млрд. евро годишно от структурните фондове, според оценки на Комисията. Дискусиите относно постепенното присъединяване без право на вето придобиват допълнителен технически нюанс и засягат не само въпроси, свързани с вземането на политически решения, но и с финансовата устойчивост на европейския проект. Разширеният Съюз трябва да разполага с гъвкави бюджетни механизми, способни да поемат разликите в развитието на членовете, без да предизвикват недоволство между данъкоплатците и бенефициентите. Отвъд цифрите основният въпрос остава този за демократичната легитимност. Как Съюзът може да остане демократичен проект, когато някои членове нямат пълно право на глас? Отговорът, предложен от европейски служители като Антон Хофрайтер от Бундестага, е, че тази временна жертва на политическото равенство може да бъде необходима стъпка, за да се избегне пълната стагнация. Уроците от миналото показват, че никой компромис не може да бъде устойчив без ясна визия. Разширяването не трябва да бъде просто реакция на кризите, а последователен проект за политическо изграждане. Ако през 90-те години разширяването на Изток беше акт на помирение, днес то е форма на съпротива срещу геополитическия ревизионизъм. За Република Молдова и Украйна перспективата за присъединяване не е просто въпрос на икономическо развитие, а екзистенциална гаранция. В Кишинев проевропейското послание на Мая Санду се превърна в символ на политическа устойчивост. Ускорените реформи, сътрудничеството с Европейската комисия и финансовата подкрепа от страна на държавите членки създадоха усещане за необратимост на европейския път. Въпреки това Молдова е изправена пред структурни предизвикателства като енергийна зависимост от внос, уязвимост от руската пропаганда и крехка икономика. В Украйна ситуацията е много по-сложна. Войната превърна присъединяването към ЕС в стратегическа цел за национално оцеляване. Дори във военно време правителството в Киев успя да осъществи значителни реформи в съдебната система, да дигитализира администрацията и да засили борбата с корупцията. Зад оптимизма се крие въпросът: готов ли е Съюзът да приеме страна във възстановяване с територия, която все още е спорна?

Най-вероятният сценарий е модел на поетапна интеграция. Украйна и Молдова биха могли да се възползват в средносрочен план от разширен достъп до единния пазар и участие в европейските програми в областта на образованието, инфраструктурата и енергетиката, но без право на глас или пълен достъп до структурните фондове. Тази постепенна интеграция би функционирала като постоянна предприсъединителна фаза, осигуряваща стабилност и осезаеми ползи, без да принуждава Съюза внезапно да се изправи пред институционална революция. Същевременно разширяването повдига един по-незабележим, но съществен въпрос: Европейската идентичност. Какво означава да бъдеш европеец днес? Дали става дума само за принадлежност към зона за свободна търговия с общи правила, или и за споделена културна и политическа визия? Основателите на Съюза са мечтали за общност от нации, обединени от ценности, а не само от интереси. Тези ценности са подложени на изпитание от политическата поляризация, възхода на популизма и външния натиск. Разширяването на ЕС се превръща в нещо повече от въпрос на външна политика; то е принципна декларация. Всеки нов член не само променя картата на Европа, но и предефинира значението на самия европейски проект. Колко време ще отнеме този процес? Ако разгледаме историята на разширяванията, средният интервал между статута на кандидат и действителното присъединяване е около 10 години. В случая с Хърватия той беше 11 години, в случая с Румъния и България – 8 години, а в случая с Турция процесът продължи четири десетилетия без резултат. За Украйна и Молдова реалността ще зависи не само от собствените им реформи, но и от скоростта, с която Съюзът ще адаптира своите институции. Без реформа на избирателната система и на бюджета едно ново, мащабно разширяване би било почти невъзможно.

Европейската комисия изчислява, че с интеграцията на Молдова, Украйна, Западните Балкани и евентуално Грузия населението на Съюза ще надхвърли 520 милиона души, а общият БВП ще се увеличи с повече от 6 %, но средният БВП на глава от населението ще намалее леко, което е знак, че икономическите различия ще станат по-видими. Това не е непреодолим проблем, но той изисква нова бюджетна философия, основана на солидарността и ефективността. Европа се намира в преломен момент. Нейното бъдеще ще зависи от способността ѝ да съчетае идеализма на разширяването с реализма на вътрешните реформи. По-големият Съюз трябва да бъде по-съгласуван, а по-отвореният Съюз трябва да бъде по-взискателен. В крайна сметка голямото предизвикателство не е кой ще се присъедини към Европа, а как Европа да остане вярна на собственото си обещание. През 90-те години на миналия век разширяването символизираше победата на демокрацията над комунизма, а разширяването през 2030-те години може да представлява победа на стабилността над геополитическия хаос. Присъединяването на Молдова и Украйна би било не само жест на солидарност, но и акт на континентална сигурност, а Европа би се разширила не за да увеличи броя си, а за да защити своите граници и ценности. Идеята за присъединяване без пълни права не трябва да се разглежда като отстъпка, а като интелигентна преходна фаза. В един свят на несигурност ЕС се нуждае от гъвкавост, за да интегрира различията, без да ги разтваря, и от смелост да действа, преди историята да го принуди да го направи. Разширяването не е само за посрещане на нови членове, а за подновяване на обещанието на Европа, че единството, колкото и да е трудно, остава най-солидният отговор на разединението.