Członkostwo w UE bez pełnego prawa głosu: Ustępstwo czy inteligentna faza przejściowa?

Idea jedności wydaje się być w ciągłym stanie negocjacji w dzisiejszej Europie. Podczas gdy UE stara się utrzymać wewnętrzną równowagę między rozbieżnymi interesami gospodarczymi, presją geopolityczną i potrzebą spójności, fundamentalne pytanie o jej przyszłość pozostaje związane z rozszerzeniem. W świecie, w którym granice polityczne zmieniają się szybciej niż instytucje są w stanie to pojąć, UE stoi przed kluczowym dylematem. Jak może się dalej rozwijać bez rozłamów? W jaki sposób może obejmować nowych członków, chętnych do podzielania jej wartości, bez narażania na szwank mechanizmów zapewniających jej demokratyczne funkcjonowanie?

Dyskretna, ale potencjalnie historyczna propozycja zaczęła krążyć wśród europejskich dyplomatów w ostatnich miesiącach. Zakłada ona, że nowi członkowie Unii początkowo przystępowaliby do niej bez pełnego prawa głosu. Zasadniczo oznaczałoby to stopniową integrację, w której kraje kandydujące, takie jak Ukraina, Mołdawia i Czarnogóra, mogłyby czerpać korzyści z przynależności do wspólnego rynku i funduszy strukturalnych, ale tymczasowo „zrezygnowałyby” z prawa weta w Radzie UE. Jest to kompromisowe rozwiązanie w czasie, gdy proces rozszerzenia wydaje się być blokowany przez niechęć niektórych rządów, zwłaszcza Budapesztu, kierowanego przez Viktora Orbána, ale także przez obawy niektórych zachodnich stolic, że zbyt duża Unia stanie się niemożliwa do rządzenia. Pomysł ten nie jest tylko ćwiczeniem z inżynierii instytucjonalnej, ale odzwierciedla zmianę paradygmatu. UE nie może już postrzegać swojego rozszerzenia jedynie jako kwestii technicznej, ale jako kwestię bezpieczeństwa. Agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę sprawiła, że rozszerzenie stało się narzędziem strategicznym, geopolityczną tarczą mającą chronić kontynent przed niestabilnością na jego granicach. W tym kontekście propozycja stopniowej akcesji może stać się punktem pośrednim między idealizmem nieograniczonego rozszerzenia a realizmem Unii, która wciąż obawia się własnej złożoności.

Europejscy dyplomaci, którzy popierają ten pomysł, uważają, że proces ten można uruchomić bez zmian traktatowych, co jest trudną i politycznie wrażliwą operacją dla niektórych państw członkowskich. Bruksela mogłaby zatem kontynuować proces rozszerzenia bez wchodzenia w nowy konstytucyjny labirynt. Jednocześnie nowy model oferowałby krajom kandydującym jasną perspektywę, ze stopniowymi prawami uwarunkowanymi reformami wewnętrznymi i stopniową adaptacją do standardów europejskich. Niestety, za tym pomysłem kryje się niepewna równowaga. Jeśli nowi przybysze byliby tylko częściowo zintegrowani, z ograniczonymi prawami politycznymi, czy nie stworzyłoby to Unii dwóch prędkości? Europy w pełni zaakceptowanych i Europy „prawie Europejczyków”? Jest to moralny i polityczny dylemat, który towarzyszy każdej dyskusji na temat przyszłego rozszerzenia.

W stolicach takich jak Wiedeń i Sztokholm rozszerzenie jest postrzegane jako strategiczna odpowiedź na rosyjską agresję, inwestycja w kontynentalną stabilność. Głosy w Paryżu i Hadze są jednak bardziej ostrożne. Francja, naznaczona falą wewnętrznego eurosceptycyzmu i pogrążona w kryzysie politycznym, wraz z Holandią, zaniepokojoną wpływem na budżet, domagają się dodatkowych gwarancji, że rozszerzenie nie osłabi spójności politycznej Unii. Ta równowaga między idealizmem a pragmatyzmem była obecna w przeszłości, ale dziś nabiera nowego znaczenia. Po wyjściu Wielkiej Brytanii z UE i po dziesięciu latach bez nowych członków, Europa stoi w obliczu podwójnej presji: aby pokazać, że nadal jest otwartym projektem, ale także aby chronić się przed własnymi słabościami. W tym kontekście nowi członkowie stali się testem odporności samego modelu europejskiego, modelu opartego na solidarności, ale ograniczonego przez trudne realia gospodarcze i polityczne.

Czarnogóra rozpoczęła negocjacje akcesyjne w 2012 r. i tymczasowo zamknęła tylko niektóre z 35 rozdziałów negocjacyjnych. Frustracja rośnie, a bałkańscy przywódcy ostrzegają, że powolność procesu grozi demoralizacją społeczeństw, które od ponad dekady wdrażają kosztowne reformy. Prezydent Jakov Milatović stwierdził niedawno, że „rozszerzenie stało się mirażem, obietnicą odkładaną w nieskończoność”. Jednocześnie, w Ukrainie i Mołdawii, europejska nadzieja jest integralną częścią tożsamości narodowej, zrodzonej z pragnienia ucieczki od rosyjskich wpływów i zakotwiczenia przyszłości w przestrzeni demokracji i dobrobytu.

Ale dlaczego wszystko idzie tak wolno? Proces akcesji do UE jest zasadniczo instytucjonalnym wyścigiem wytrzymałościowym. Kraje kandydujące muszą spełnić tak zwane kryteria kopenhaskie, które obejmują stabilność polityczną, funkcjonującą gospodarkę rynkową, poszanowanie praworządności i zdolność do przyjęcia całego dorobku prawnego Wspólnoty. W praktyce oznacza to tysiące stron przepisów, które muszą zostać przetransponowane do prawa krajowego oraz głęboką reformę instytucji. Dlatego proces ten trwa od 8 do 15 lat, a czasem nawet dłużej. Ostatni kraj, który przystąpił do UE (Chorwacja) negocjował przez dekadę, w latach 2003-2013. W tym samym czasie prowadzone są delikatne dyskusje na temat pieniędzy, które są zawsze drażliwym tematem w Brukseli. Budżet UE, znany jako „Wieloletnie Ramy Finansowe”, jest finansowany głównie ze składek państw członkowskich, obliczanych na podstawie PKB. Największym płatnikiem netto, z około 26 miliardami euro rocznie, są Niemcy, a następnie Francja i Włochy, każde z około 20-21 miliardami euro. Na przeciwległym końcu spektrum znajdują się kraje Europy Środkowo-Wschodniej, które są beneficjentami netto. Na przykład Rumunia otrzymuje około 6 miliardów euro więcej niż sama wpłaca. Rozszerzenie na wschód nieuchronnie oznacza redystrybucję budżetową, co tłumaczy pewną niechęć krajów zachodnich. W oparciu o argument finansowy, pomysł przyjęcia nowych członków bez pełnych praw ma pragmatyczny sens. Pozwoliłoby to na stopniową integrację bez natychmiastowej presji na budżet i mechanizmy głosowania. Poza kalkulacjami finansowymi, rozszerzenie pozostaje kwestią wizji politycznej. Przystąpienie nie jest jedynie nagrodą za reformy, ale aktem uznania za przynależność do wspólnej przestrzeni wartości.

W ciągu ostatnich dwóch dekad rozszerzenie UE było powolnym, ale stałym procesem, który na nowo zdefiniował europejską mapę polityczną i gospodarczą. Jeśli przyjrzymy się ostatnim pięciu krajom, które przystąpiły do UE, można dostrzec wyraźny trend. Każdej rundzie rozszerzenia towarzyszyła nowa debata na temat tożsamości europejskiej, granic solidarności i zdolności do integracji. Wymownym przykładem jest Chorwacja (członek Unii od 2013 r.). Proces akcesyjny trwał jedenaście lat, w czasie których kraj ten musiał zamknąć 35 rozdziałów negocjacyjnych i wdrożyć radykalne reformy wymiaru sprawiedliwości, administracji i walki z korupcją. Była to symboliczna akcesja, pierwsza po okresie głębokiego kryzysu gospodarczego w Europie, a jednocześnie znak, że Bałkany Zachodnie nie zostały zapomniane. Po sukcesie Chorwacji nie nastąpiła fala nowych członków, ale okres stagnacji, podczas którego wzrósł sceptycyzm wobec rozszerzenia. Przed Chorwacją, Rumunia i Bułgaria były ostatnimi krajami, które przystąpiły do UE w 2007 roku. W obu przypadkach droga do Brukseli naznaczona była intensywnymi reformami, ale także długotrwałym monitorowaniem. Mechanizm Współpracy i Weryfikacji, ustanowiony przez Komisję Europejską, był sygnałem, że pełne zaufanie nie jest automatyczne. Na przykład Rumunia była monitorowana przez ponad dziesięć lat pod kątem postępów w walce z korupcją i w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości. Bułgaria, borykająca się z tymi samymi problemami, pozostawała pod stałym nadzorem instytucji europejskich. Oba kraje stały się przykładami tego, jak przystąpienie do UE może stymulować poważne reformy wewnętrzne i przekształcać całe społeczeństwa.

Unia Europejska przeszła swoją największą ekspansję w historii w 2004 roku, kiedy to dziesięć krajów (Słowenia, Polska, Węgry, Czechy, Słowacja, kraje bałtyckie, Malta i Cypr) stało się jej członkami. Od tego czasu Unia podwoiła swoją populację i przedefiniowała wewnętrzną równowagę gospodarczą. Słowenia była jednym z najlepiej przygotowanych krajów, dzięki swojej stabilnej gospodarce i kulturowej bliskości z Europą Środkową. Litwa, Łotwa i Estonia wniosły nową nordycką dynamikę, koncentrując się na cyfryzacji i bezpieczeństwie, stając się punktami odniesienia dla szybkiej adaptacji do modelu europejskiego. Patrząc na te przykłady, jasne jest, że rozszerzenie nie jest procesem jednolitym. Średni czas od złożenia wniosku o członkostwo do jego uzyskania wynosi 10-12 lat, ale zależy to od kontekstu geopolitycznego i woli politycznej obecnych państw członkowskich. Chorwacja potrzebowała dekady, Rumunia i Bułgaria prawie ośmiu lat, a krajom bałtyckim udało się to w około pięć lat, korzystając z korzystnej sytuacji na początku XXI wieku, kiedy Europa była w trakcie odbudowy po zimnej wojnie.

Za tymi wskaźnikami kryje się złożona rzeczywistość, która pokazuje, że rozszerzenie jest w równym stopniu procesem politycznym, co technicznym. Kryteria kopenhaskie zapewniają jasne ramy, ale ostateczna decyzja zależy od konsensusu politycznego 27 państw. Cały proces może zostać zablokowany przez pojedyncze weto. Pokazał to przypadek Macedonii Północnej, której akcesja była opóźniana przez lata z powodu dwustronnych sporów. Nowa fala rozszerzenia to w istocie negocjacje między przeszłością a przyszłością. Europa nieustannie zadaje sobie pytanie, kim jest i kto może stać się jej częścią.

Turcja, najdłuższa i najbardziej kontrowersyjna historia integracji w historii UE

Turcja oficjalnie złożyła wniosek o członkostwo w 1987 roku, ale jej relacje z Brukselą mają znacznie starsze korzenie, w umowie stowarzyszeniowej podpisanej w 1963 roku. W latach 90. Ankara była postrzegana jako strategiczny pomost między Europą a Bliskim Wschodem. Oprócz znaczenia geostrategicznego, negocjacje były naznaczone ciągłymi podejrzeniami, czy kraj w przeważającej mierze muzułmański (z populacją ponad 80 milionów) powinien zostać włączony do projektu politycznego zrodzonego z wartości chrześcijańsko-demokratycznych. Formalne negocjacje rozpoczęły się dopiero w 2005 roku, ale proces ten został zablokowany. Z 35 rozdziałów tylko 16 zostało otwartych, a tylko jeden został tymczasowo zamknięty. Nieporozumienia dotyczące rządów prawa, wolności prasy i sytuacji w zakresie praw człowieka sprawiły, że przystąpienie do UE stało się symbolem rozdźwięku między retoryką a rzeczywistością. Po próbie zamachu stanu i represjach, które miały miejsce w 2016 r., Bruksela skutecznie zamroziła ten proces. Relacje między UE a Turcją nigdy nie zostały całkowicie zerwane. Poza politycznym impasem, współpraca gospodarcza i porozumienie migracyjne z 2016 r. utrzymały pragmatyczny dialog. Turcja jest piątym co do wielkości partnerem handlowym UE, a jej gospodarka jest głęboko powiązana z rynkiem europejskim. Dlatego też, choć pełne członkostwo wydaje się odległe, idea „wzmocnionego stowarzyszenia”, partnerstwa gospodarczego i strategicznego bez formalnej integracji, pozostaje scenariuszem dyskutowanym w kręgach europejskich. Przykład Turcji uczy nas, że rozszerzenie to nie tylko kwestia geografii, ale także zgodności politycznej i kulturowej. Proces akcesyjny nieuchronnie ulega zawieszeniu, jeśli wartości demokratyczne kandydata odbiegają od standardów europejskich. Turcja odgrywa podwójną rolę – strategicznego sojusznika NATO i partnera gospodarczego Unii. Ta pozycja zapewnia jej geopolityczne znaczenie. W wielobiegunowym świecie Turcja pozostaje niezbędnym graczem dla europejskiego bezpieczeństwa, nawet jeśli formalnie nie jest częścią Unii.

Mołdawia i Ukraina mogą dołączyć do UE między 2030 a 2035 r.

Atak Rosji na Ukrainę w 2022 r. całkowicie zmienił dynamikę rozszerzenia. W przeciwieństwie do powolności i impasu negocjacji tureckich, aspiracje Republiki Mołdawii i Ukrainy zostały przyspieszone przez okoliczności historyczne. To, co wydawało się odległym horyzontem, stało się polityczną sytuacją kryzysową. W czerwcu 2022 r. oba kraje otrzymały status kandydata, a KE opublikowała harmonogram, który przewiduje rozpoczęcie oficjalnych negocjacji. Mołdawia, mały kraj o coraz wyraźniejszej tożsamości europejskiej, poczyniła szybkie postępy w reformowaniu swoich instytucji. Reformy wymiaru sprawiedliwości, cyfryzacja administracji i wysiłki na rzecz zwalczania korupcji są postrzegane w Brukseli z optymizmem. Słabości energetyczne i utrzymujące się wpływy Moskwy w regionie Naddniestrza komplikują sytuację.

Z drugiej strony Ukraina stoi w obliczu trudniejszej rzeczywistości. Wojna przyspieszyła polityczne pragnienie zbliżenia się do Europy, ale utrudniła wdrożenie reform strukturalnych wymaganych do przystąpienia. Niemniej jednak, poparcie społeczne dla integracji europejskiej jest ogromne. Ponad 85% Ukraińców wierzy, że przyszłość kraju leży w UE. Ta energia społeczna jest rzadką okazją do odbudowy europejskiego państwa od podstaw po wyniszczającym konflikcie. Według prognoz, jeśli proces ten będzie przebiegał bez większych przeszkód politycznych, Mołdawia i Ukraina mogłyby przystąpić do UE między 2030 a 2035 rokiem. Istnieje jednak kilka czynników, które warunkują przystąpienie. Głównym warunkiem jest zakończenie wojny, a następnie stabilność wewnętrzna, a przede wszystkim zdolność Unii do zreformowania swoich wewnętrznych mechanizmów w celu przyjęcia nowych członków. Aby zintegrować nowych członków bez narażania stabilności wewnętrznej, UE musi przemyśleć nie tylko swoje procedury akcesyjne, ale także samą strukturę zarządzania. Istotą reformy omawianej obecnie w Brukseli jest większa, ale bardziej wydajna Unia. Propozycja Komisji Europejskiej, aby rozszerzyć głosowanie większością kwalifikowaną w kilku obszarach, w tym w polityce zagranicznej, podatkach i bezpieczeństwie, jest próbą uniknięcia impasu spowodowanego wetem krajowym. Obecny model, w którym jednomyślność jest wymagana przy podejmowaniu najważniejszych decyzji, stał się politycznie podatny na wykorzystanie. W 2025 r. wspólny budżet Unii szacuje się na około 189 mld euro wydatków, do których dodaje się 64 mld euro z instrumentu NextGenerationEU. Ponad 70% tego budżetu jest finansowane ze składek opartych na dochodzie narodowym brutto (DNB) państw członkowskich.

W 2024 r. Niemcy wniosły około 26 mld euro, Francja 21 mld euro, Włochy 20 mld euro, podczas gdy Rumunia wniosła około 3,3 mld euro i otrzymała fundusze europejskie w wysokości ponad 9 mld euro. Dodatnie saldo w wysokości około 6 mld euro na korzyść Rumunii pokazuje, jak polityka spójności działa jako mechanizm redystrybucji, zmniejszając różnice między Zachodem a Wschodem. Budżet UE musiałby zostać znacznie zrekalibrowany, gdyby Ukraina, kraj liczący ponad 40 milionów mieszkańców, miała dołączyć do UE. Według szacunków Komisji, sama integracja Ukrainy mogłaby wymagać dodatkowych 18-20 mld euro rocznie z funduszy strukturalnych. Dyskusje na temat stopniowej akcesji bez prawa weta nabierają dodatkowego technicznego niuansu i dotyczą nie tylko politycznych kwestii decyzyjnych, ale także finansowej stabilności projektu europejskiego. Rozszerzona Unia musi posiadać elastyczne mechanizmy budżetowe zdolne do absorbowania różnic w rozwoju pomiędzy członkami bez generowania niechęci pomiędzy podatnikami i beneficjentami. Poza liczbami, zasadniczą kwestią pozostaje legitymacja demokratyczna. W jaki sposób Unia może pozostać projektem demokratycznym, skoro niektórzy członkowie nie mają pełnego prawa głosu? Odpowiedź, sugerowana przez europejskich urzędników, takich jak Anton Hofreiter z Bundestagu, jest taka, że to tymczasowe poświęcenie równości politycznej może być niezbędnym krokiem do uniknięcia całkowitej stagnacji. Lekcje z przeszłości pokazują, że żaden kompromis nie może być trwały bez jasnej wizji. Rozszerzenie nie powinno być jedynie reakcją na kryzysy, ale spójnym projektem politycznej konstrukcji. Jeśli w latach 90. rozszerzenie na Wschód było aktem pojednania, dziś jest formą oporu w obliczu geopolitycznego rewizjonizmu. Dla Republiki Mołdawii i Ukrainy perspektywa akcesji to nie tylko kwestia rozwoju gospodarczego, ale gwarancja egzystencjalna. W Kiszyniowie proeuropejskie przesłanie Mai Sandu stało się symbolem politycznej odporności. Przyspieszone reformy, współpraca z Komisją Europejską i wsparcie finansowe ze strony państw członkowskich stworzyły poczucie nieodwracalności europejskiej ścieżki. Mołdawia stoi jednak w obliczu wyzwań strukturalnych, takich jak zależność energetyczna od importu, podatność na rosyjską propagandę i niestabilna gospodarka. W Ukrainie sytuacja jest znacznie bardziej złożona. Wojna sprawiła, że przystąpienie do UE stało się strategicznym celem dla przetrwania kraju. Nawet w czasie wojny rząd w Kijowie zdołał wdrożyć znaczące reformy w sądownictwie, zdigitalizować administrację i zintensyfikować walkę z korupcją. Za optymizmem kryje się pytanie: czy Unia jest gotowa przyjąć kraj w odbudowie, którego terytorium jest nadal sporne?

Najbardziej prawdopodobnym scenariuszem byłby model stopniowej integracji. Ukraina i Mołdawia mogłyby skorzystać w średnim okresie z rozszerzonego dostępu do jednolitego rynku i uczestnictwa w europejskich programach edukacyjnych, infrastrukturalnych i energetycznych, ale bez prawa głosu i pełnego dostępu do funduszy strukturalnych. Ta stopniowa integracja funkcjonowałaby jako stały okres przedakcesyjny, zapewniając stabilność i wymierne korzyści bez zmuszania Unii do nagłej rewolucji instytucjonalnej. Jednocześnie rozszerzenie wiąże się z bardziej subtelną, ale istotną kwestią: Tożsamość europejska. Co dziś oznacza bycie Europejczykiem? Czy chodzi tylko o przynależność do strefy wolnego handlu ze wspólnymi regulacjami, czy też o wspólną wizję kulturową i polityczną? Założyciele Unii marzyli o wspólnocie narodów zjednoczonych wartościami, a nie tylko interesami. Wartości te są testowane przez polaryzację polityczną, wzrost populizmu i presję zewnętrzną. Rozszerzenie UE staje się czymś więcej niż tylko kwestią polityki zagranicznej; to deklaracja zasad. Każdy nowy członek nie tylko zmienia mapę Europy, ale także na nowo definiuje znaczenie samego projektu europejskiego. Jak długo potrwa ten proces? Jeśli spojrzymy na historię rozszerzeń, średni odstęp między statusem kandydata a faktycznym przystąpieniem wynosi około 10 lat. W przypadku Chorwacji było to 11 lat; w przypadku Rumunii i Bułgarii 8 lat; w przypadku Turcji proces ten trwał ponad cztery dekady bez rezultatu. W przypadku Ukrainy i Mołdawii rzeczywistość będzie zależeć nie tylko od ich własnych reform, ale także od szybkości, z jaką Unia dostosuje swoje instytucje. Bez reformy systemu głosowania i budżetu nowe, masowe rozszerzenie byłoby prawie niemożliwe.

Komisja Europejska szacuje, że wraz z integracją Mołdawii, Ukrainy, Bałkanów Zachodnich i być może Gruzji, populacja Unii przekroczyłaby 520 milionów, a całkowity PKB wzrósłby o ponad 6%, ale średni PKB na mieszkańca nieznacznie spadłby, co oznacza, że dysproporcje gospodarcze stałyby się bardziej widoczne. Nie jest to problem nie do pokonania, ale wymaga nowej filozofii budżetowej, opartej na solidarności i efektywności. Europa znajduje się w punkcie zwrotnym. Jej przyszłość zależeć będzie od zdolności do połączenia idealizmu rozszerzenia z realizmem reform wewnętrznych. Większa Unia musi być bardziej spójna, a bardziej otwarta Unia musi być bardziej wymagająca. Ostatecznie wielkim wyzwaniem nie jest to, kto dołączy do Europy, ale jak Europa może pozostać wierna swojej własnej obietnicy. W latach 90. rozszerzenie symbolizowało triumf demokracji nad komunizmem, a rozszerzenie w latach 30. może oznaczać zwycięstwo stabilności nad geopolitycznym chaosem. Przystąpienie Mołdawii i Ukrainy byłoby nie tylko gestem solidarności, ale także aktem bezpieczeństwa kontynentalnego, a Europa rozszerzyłaby się nie po to, by zwiększyć swoją liczebność, ale by chronić swoje granice i wartości. Pomysł przystąpienia bez pełnych praw nie powinien być postrzegany jako ustępstwo, ale jako inteligentny etap przejściowy. W świecie niepewności UE potrzebuje elastyczności, aby integrować różnice bez ich rozpuszczania, a także odwagi do działania, zanim zmusi ją do tego historia. Rozszerzenie to nie tylko przyjęcie nowych członków, ale także odnowienie europejskiej obietnicy, że jedność, choć trudna, pozostaje najsolidniejszą odpowiedzią na brak jedności.