EU-medlemskap utan full rösträtt: En eftergift eller en smart övergångsfas?

Idén om enighet verkar vara under ständig förhandling i dagens Europa. Samtidigt som EU strävar efter att upprätthålla sin interna balans mellan divergerande ekonomiska intressen, geopolitiska påtryckningar och behovet av sammanhållning, är den grundläggande frågan om dess framtid fortfarande kopplad till utvidgningen. I en värld där politiska gränser ritas om snabbare än institutionerna kan förstå står EU inför ett avgörande dilemma. Hur ska EU kunna fortsätta att växa utan att splittras? Hur kan man inkludera nya medlemmar, som är angelägna om att dela dess värderingar, utan att äventyra de mekanismer som säkerställer dess demokratiska funktion?

Ett diskret men potentiellt historiskt förslag har under de senaste månaderna börjat cirkulera bland europeiska diplomater. Tanken är att nya medlemmar i unionen inledningsvis skulle ansluta sig utan full rösträtt. I praktiken skulle detta innebära en gradvis integration, där kandidatländer som Ukraina, Moldavien och Montenegro skulle kunna åtnjuta fördelarna med att tillhöra den gemensamma marknaden och strukturfonderna, men tillfälligt ”ge upp” sin vetorätt i EU:s ministerråd. Det är en kompromisslösning i en tid då utvidgningsprocessen verkar blockeras av motviljan hos vissa regeringar, särskilt den i Budapest som leds av Viktor Orbán, men också av rädslan i vissa huvudstäder i väst för att en union som är för stor kommer att bli ostyrbar. Denna idé är inte bara en övning i institutionell ingenjörskonst utan återspeglar ett paradigmskifte. EU kan inte längre se sin utvidgning som enbart en teknisk fråga, utan som en säkerhetsfråga. Ryska federationens aggression mot Ukraina har gjort utvidgningen till ett strategiskt verktyg, en geopolitisk sköld som skall skydda kontinenten från instabilitet vid dess gränser. I detta sammanhang skulle förslaget om en gradvis anslutning kunna bli en medelväg mellan idealismen i en obegränsad utvidgning och realismen i en union som fortfarande fruktar sin egen komplexitet.

Europeiska diplomater som stöder denna idé anser att processen skulle kunna utlösas utan fördragsändringar, en svår och politiskt känslig operation för vissa medlemsländer. Bryssel skulle därför kunna gå vidare med utvidgningen utan att gå in i en ny konstitutionell labyrint. Samtidigt skulle den nya modellen erbjuda kandidatländerna ett tydligt perspektiv, med progressiva rättigheter som villkoras av interna reformer och en gradvis anpassning till europeiska standarder. Bakom denna idé ligger tyvärr en vansklig balans. Om nykomlingarna bara integreras delvis, med begränsade politiska rättigheter, skulle inte detta skapa en union med två hastigheter? Ett Europa för de fullt accepterade och ett annat för ”nästan-européerna”? Detta är det moraliska och politiska dilemma som följer med varje diskussion om framtida utvidgningar.

I huvudstäder som Wien och Stockholm ses utvidgningen som ett strategiskt svar på den ryska aggressionen, en investering i kontinental stabilitet. I Paris och Haag är rösterna dock mer försiktiga. Frankrike, som präglas av en våg av intern euroskepticism och befinner sig mitt i en politisk kris, samt Nederländerna, som oroas över budgeteffekterna, kräver ytterligare garantier för att utvidgningen inte kommer att urvattna unionens politiska sammanhållning. Denna balans mellan idealism och pragmatism har funnits i det förflutna, men i dag är den mer angelägen än någonsin. Efter Storbritanniens utträde ur EU och efter tio år utan nya medlemmar står Europa inför dubbla påtryckningar: att visa att det fortfarande är ett öppet projekt, men också att skydda sig mot sina egna sårbarheter. I detta sammanhang skulle nya medlemmar bli ett test av motståndskraften hos själva den europeiska modellen, en modell som bygger på solidaritet men som begränsas av hårda ekonomiska och politiska realiteter.

Montenegro inledde anslutningsförhandlingarna 2012 och har endast preliminärt avslutat några av de 35 förhandlingskapitlen. Frustrationen växer och ledare på Balkan varnar för att den långsamma processen riskerar att demoralisera samhällen som har genomfört kostsamma reformer i över ett decennium. President Jakov Milatović konstaterade nyligen att ”utvidgningen har blivit en hägring, ett löfte som skjutits upp på obestämd tid”. Samtidigt är det europeiska hoppet i Ukraina och Moldavien en integrerad del av den nationella identiteten, född ur en önskan att undkomma ryskt inflytande och förankra framtiden i ett område med demokrati och välstånd.

Men varför går allt så långsamt? EU:s anslutningsprocess är i grunden en institutionell uthållighetstävling. Kandidatländerna måste uppfylla de s.k. Köpenhamnskriterierna, som omfattar politisk stabilitet, en fungerande marknadsekonomi, respekt för rättsstatsprincipen och förmåga att anta hela gemenskapens regelverk. I praktiken innebär det tusentals sidor med regler som måste införlivas i den nationella lagstiftningen och en genomgripande reform av institutionerna. Det är därför processen tar mellan 8 och 15 år, och ibland ännu längre. Det senaste landet som anslöt sig (Kroatien) förhandlade under ett decennium, mellan 2003 och 2013. Samtidigt förs känsliga diskussioner om pengar, ett ständigt känsligt ämne i Bryssel. EU:s budget, som kallas ”den fleråriga budgetramen”, finansieras huvudsakligen genom bidrag från medlemsländerna, beräknade på grundval av BNP. Den största nettobetalaren, med cirka 26 miljarder euro per år, är Tyskland, följt av Frankrike och Italien med cirka 20-21 miljarder euro vardera. I motsatt ände av spektrumet finns länderna i Central- och Östeuropa som är nettomottagare. Rumänien får t.ex. cirka 6 miljarder euro mer än vad landet bidrar med. Utvidgningen österut innebär oundvikligen en omfördelning av budgeten, vilket förklarar en del av västländernas motvilja. Baserat på det ekonomiska argumentet är idén om att acceptera nya medlemmar utan fullständiga rättigheter pragmatiskt förnuftig. Det skulle möjliggöra en gradvis integration utan omedelbar press på budgeten och röstningsmekanismerna. Utöver de ekonomiska kalkylerna är utvidgningen en fråga om politisk vision. Anslutningen är inte bara en belöning för reformer, utan ett erkännande av att man tillhör en gemensam värdegrund.

Under de senaste två decennierna har EU:s utvidgning varit en långsam men stadig process som har omdefinierat den europeiska politiska och ekonomiska kartan. Om vi tittar på de fem senaste länderna som blev medlemmar kan vi se en tydlig trend. Varje utvidgningsomgång har åtföljts av en ny debatt om den europeiska identiteten, solidaritetens gränser och integrationsförmågan. Kroatien (medlem i EU sedan 2013) är ett talande exempel. Anslutningsprocessen tog elva år, under vilken tid landet var tvunget att avsluta 35 förhandlingskapitel och genomföra radikala reformer inom rättsväsendet, administrationen och kampen mot korruption. Det var en symbolisk anslutning, den första efter en period av djup ekonomisk kris i Europa, och samtidigt ett tecken på att västra Balkan inte hade glömts bort. Kroatiens framgångar följdes inte av en våg av nya medlemmar, utan av en period av stagnation under vilken skepticismen mot utvidgningen ökade. Före Kroatien var Rumänien och Bulgarien de sista länderna som anslöt sig 2007. För båda länderna präglades vägen till Bryssel av ett intensivt reformarbete, men också av långvarig övervakning. Samarbets- och kontrollmekanismen, som inrättades av EU-kommissionen, var en signal om att fullt förtroende inte är automatiskt. Rumänien, till exempel, övervakades i över tio år för framsteg i kampen mot korruption och inom rättsväsendet. Bulgarien, som stod inför samma problem, stod under ständig granskning av de europeiska institutionerna. Båda länderna har blivit exempel på hur en anslutning kan stimulera till stora interna reformer och förändra hela samhällen.

EU genomgick sin största utvidgning i historien 2004, då tio länder (Slovenien, Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, de baltiska staterna, Malta och Cypern) blev medlemmar. Sedan dess har unionen fördubblat sin befolkning och omdefinierat sin interna ekonomiska balans. Slovenien hörde till de länder som var mest förberedda, tack vare sin stabila ekonomi och kulturella närhet till Centraleuropa. Litauen, Lettland och Estland bidrog med en ny nordisk dynamik med fokus på digitalisering och säkerhet, och blev riktmärken för snabb anpassning till den europeiska modellen. När man tittar på dessa exempel står det klart att utvidgningen inte är en enhetlig process. Den genomsnittliga tiden från ansökan till medlemskap är 10-12 år, men det beror på det geopolitiska sammanhanget och den politiska viljan hos de befintliga medlemsländerna. Kroatien behövde ett decennium, Rumänien och Bulgarien nästan åtta år och de baltiska staterna lyckades på cirka fem år, vilket berodde på en gynnsam situation i början av 2000-talet, då Europa var mitt uppe i återuppbyggnaden efter det kalla kriget.

Bakom dessa siffror döljer sig en komplex verklighet som visar att utvidgningen är lika mycket en politisk process som en teknisk. Köpenhamnskriterierna ger en tydlig ram, men det slutliga beslutet beror på politisk enighet bland de 27 staterna. Hela processen kan blockeras av ett enda veto. Detta visades i fallet Nordmakedonien, vars anslutning försenades i flera år på grund av bilaterala tvister. En ny utvidgningsvåg är i grund och botten en förhandling mellan det förflutna och framtiden. Europa frågar sig ständigt vem det är och vem som kan bli en del av det.

Turkiet, den längsta och mest kontroversiella integrationshistorien i EU:s historia

Turkiet ansökte officiellt om medlemskap 1987, men landets relation med Bryssel har mycket äldre rötter, i det associeringsavtal som undertecknades 1963. Under 1990-talet sågs Ankara som en strategisk bro mellan Europa och Mellanöstern. Utöver den geostrategiska betydelsen präglades förhandlingarna av en ständig misstänksamhet om huruvida ett övervägande muslimskt land (med en befolkning på över 80 miljoner) skulle integreras i ett politiskt projekt som bygger på kristdemokratiska värderingar. Formella förhandlingar inleddes först 2005, men processen var blockerad. Av de 35 kapitlen öppnades endast 16 och endast ett avslutades provisoriskt. Oenighet om rättsstatsprincipen, pressfriheten och situationen för de mänskliga rättigheterna gjorde anslutningen till en symbol för klyftan mellan retorik och verklighet. Efter kuppförsöket och det förtryck som följde 2016 frös Bryssel i praktiken processen. Relationen mellan EU och Turkiet har aldrig varit helt avbruten. Utöver det politiska dödläget har det ekonomiska samarbetet och migrationsavtalet från 2016 upprätthållit en pragmatisk dialog. Turkiet är EU:s femte största handelspartner och landets ekonomi är djupt sammankopplad med den europeiska marknaden. Även om ett fullt medlemskap verkar avlägset är tanken på en ”fördjupad associering”, ett ekonomiskt och strategiskt partnerskap utan formell integration, fortfarande ett scenario som diskuteras i europeiska kretsar. Exemplet Turkiet lär oss att utvidgningen inte bara är en fråga om geografi, utan också om politisk och kulturell kompatibilitet. Anslutningsprocessen blir oundvikligen avbruten om en kandidats demokratiska värderingar avviker från europeiska normer. Turkiet spelar en dubbel roll, som strategisk allierad till Nato och som ekonomisk partner till unionen. Denna position säkerställer landets geopolitiska relevans. I en multipolär värld förblir Turkiet en oumbärlig aktör för den europeiska säkerheten, även om landet formellt inte är en del av unionen.

Moldavien och Ukraina kan ansluta sig mellan 2030 och 2035

Rysslands angrepp på Ukraina 2022 förändrade helt dynamiken i utvidgningen. I motsats till de turkiska förhandlingarnas långsamhet och dödläge påskyndades Moldaviens och Ukrainas strävanden av historiska omständigheter. Det som verkade vara en avlägsen horisont har blivit en politisk nödsituation. I juni 2022 beviljades båda länderna kandidatstatus och EU-kommissionen publicerade tidsplanen för när de officiella förhandlingarna ska inledas. Moldavien, ett litet land men med en alltmer uttalad europeisk identitet, har gjort snabba framsteg med att reformera sina institutioner. Reformer inom rättsväsendet, digitaliseringen av förvaltningen och insatser för att bekämpa korruption ses med optimism i Bryssel. Sårbarheter på energiområdet och Moskvas fortsatta inflytande i regionen Transnistrien komplicerar bilden.

Ukraina, å andra sidan, står inför en hårdare verklighet. Kriget har påskyndat den politiska viljan att närma sig Europa, men har gjort det svårt att genomföra de strukturreformer som krävs för anslutning. Trots detta är det folkliga stödet för en europeisk integration enormt. Över 85% av ukrainarna tror att landets framtid ligger i EU. Denna sociala energi är ett sällsynt tillfälle att bygga upp en europeisk stat från grunden efter en förödande konflikt. Om processen fortskrider utan större politiska hinder kan Moldavien och Ukraina enligt prognoserna bli medlemmar mellan 2030 och 2035. Det finns dock flera faktorer som villkorar en anslutning. Det viktigaste villkoret är att kriget är över, följt av intern stabilitet och, framför allt, unionens förmåga att reformera sina interna mekanismer för att acceptera nya medlemmar. För att integrera nya medlemmar utan att äventyra den inre stabiliteten måste EU ompröva inte bara sina anslutningsförfaranden, utan också själva styrningsstrukturen. Kärnan i den reform som för närvarande diskuteras i Bryssel är en större men mer effektiv union. EU-kommissionens förslag om att utvidga omröstningar med kvalificerad majoritet till flera områden, däribland utrikespolitik, skatter och säkerhet, är ett försök att undvika dödlägen som orsakas av nationella veton. Den nuvarande modellen, där enhällighet krävs för viktiga beslut, har blivit en sårbarhet som kan utnyttjas politiskt. År 2025 beräknas unionens gemensamma budget uppgå till cirka 189 miljarder euro i utgifter, till vilka 64 miljarder euro från NextGenerationEU-instrumentet läggs till. Mer än 70 procent av denna budget finansieras genom bidrag som baseras på medlemsstaternas bruttonationalinkomst (BNI).

År 2024 bidrog Tyskland med cirka 26 miljarder euro, Frankrike med 21 miljarder euro och Italien med 20 miljarder euro, medan Rumänien bidrog med cirka 3,3 miljarder euro och tog emot EU-medel på över 9 miljarder euro. Det positiva saldot på cirka 6 miljarder euro till Rumäniens fördel visar hur sammanhållningspolitiken fungerar som en omfördelningsmekanism som minskar klyftorna mellan väst och öst. EU:s budget skulle behöva justeras betydligt om Ukraina, ett land med över 40 miljoner invånare, skulle bli medlem. Enbart integrationen av Ukraina skulle kunna kräva ytterligare 18-20 miljarder euro per år i strukturfonder, enligt kommissionens beräkningar. Diskussionerna om en gradvis anslutning utan vetorätt får ytterligare en teknisk nyans och rör inte bara frågor om politiskt beslutsfattande utan också det europeiska projektets finansiella hållbarhet. En utvidgad union måste ha flexibla budgetmekanismer som kan absorbera skillnader i utveckling mellan medlemmarna utan att skapa förbittring bland skattebetalare och förmånstagare. Bortom siffrorna är den grundläggande frågan fortfarande den om demokratisk legitimitet. Hur kan unionen förbli ett demokratiskt projekt när vissa medlemmar inte har full rösträtt? Svaret, som föreslås av europeiska tjänstemän som Anton Hofreiter från Bundestag, är att denna tillfälliga uppoffring av politisk jämlikhet kan vara ett nödvändigt steg för att undvika fullständig stagnation. Lärdomarna från det förflutna visar att ingen kompromiss kan vara hållbar utan en tydlig vision. Utvidgningen bör inte bara vara en reaktion på kriser, utan ett sammanhängande projekt för politisk uppbyggnad. Om östutvidgningen på 1990-talet var en försoningshandling, är den i dag en form av motstånd mot geopolitisk revisionism. För Moldavien och Ukraina är utsikterna till anslutning inte bara en fråga om ekonomisk utveckling, utan en existentiell garanti. I Chișinău har Maia Sandus proeuropeiska budskap blivit en symbol för politisk motståndskraft. Snabbare reformer, samarbete med EU-kommissionen och ekonomiskt stöd från medlemsländerna har skapat en känsla av att den europeiska vägen är oåterkallelig. Moldavien står dock inför strukturella utmaningar såsom importberoende av energi, sårbarhet för rysk propaganda och en bräcklig ekonomi. I Ukraina är bilden mycket mer komplex. Kriget har gjort EU-anslutningen till ett strategiskt mål för nationell överlevnad. Trots kriget har regeringen i Kiev lyckats genomföra betydande reformer inom rättsväsendet, digitalisera förvaltningen och intensifiera kampen mot korruption. Bakom optimismen ligger frågan: Är EU redo att ta emot ett land i återuppbyggnad med ett territorium som fortfarande är omtvistat?

En stegvis integrationsmodell skulle vara det mest troliga scenariot. Ukraina och Moldavien skulle på medellång sikt kunna dra nytta av utökat tillträde till den inre marknaden och deltagande i europeiska program för utbildning, infrastruktur och energi, men utan rösträtt eller full tillgång till strukturfonderna. Denna gradvisa integration skulle fungera som en permanent föranslutning och ge stabilitet och påtagliga fördelar utan att tvinga unionen att plötsligt stå inför en institutionell revolution. Samtidigt väcker utvidgningen en mer subtil men väsentlig fråga: Den europeiska identiteten. Vad innebär det att vara europé i dag? Handlar det bara om att tillhöra ett frihandelsområde med gemensamma regler, eller handlar det om en gemensam kulturell och politisk vision? Unionens grundare drömde om en gemenskap av nationer som förenades av värderingar, inte bara av intressen. Dessa värderingar sätts på prov av politisk polarisering, populismens frammarsch och yttre påtryckningar. EU:s utvidgning håller på att bli mer än en utrikespolitisk fråga; det är ett principiellt ställningstagande. Varje ny medlem förändrar inte bara Europas karta utan omdefinierar också vad det europeiska projektet i sig innebär. Hur lång tid kommer denna process att ta? Om vi tittar på utvidgningarnas historia är det genomsnittliga intervallet mellan kandidatstatus och faktisk anslutning cirka 10 år. I Kroatiens fall var det 11 år, i Rumäniens och Bulgariens fall 8 år och i Turkiets fall har processen sträckt sig över fyra decennier utan resultat. För Ukraina och Moldavien kommer verkligheten inte bara att bero på deras egna reformer, utan också på hur snabbt unionen anpassar sina institutioner. Utan en reform av röstsystemet och budgeten skulle en ny, massiv utvidgning vara nästan omöjlig.

Europeiska kommissionen uppskattar att med integrationen av Moldavien, Ukraina, västra Balkan och eventuellt Georgien skulle unionens befolkning överstiga 520 miljoner och den totala BNP skulle öka med mer än 6%, men den genomsnittliga BNP per capita skulle minska något, ett tecken på att de ekonomiska skillnaderna skulle bli mer synliga. Detta är inte ett oöverstigligt problem, men det kräver en ny budgetfilosofi, en filosofi som bygger på solidaritet och effektivitet. Europa befinner sig vid en vändpunkt. Dess framtid kommer att bero på dess förmåga att kombinera idealismen i utvidgningen med realismen i de interna reformerna. En större union måste vara mer sammanhängande, och en öppnare union måste vara mer krävande. I slutändan är den stora utmaningen inte vem som ansluter sig till Europa, utan hur Europa kan hålla sitt eget löfte. På 1990-talet symboliserade utvidgningen demokratins seger över kommunismen, och 2030-talets utvidgning skulle kunna innebära att stabiliteten segrar över det geopolitiska kaoset. Moldaviens och Ukrainas anslutning skulle inte bara vara en solidaritetsgest, utan också en kontinental säkerhetshandling, och Europa skulle inte utvidgas för att bli fler, utan för att skydda sina gränser och värderingar. Tanken på en anslutning utan fullständiga rättigheter bör inte ses som en eftergift, utan som en intelligent övergångsfas. I en värld av osäkerhet behöver EU flexibilitet för att integrera skillnader utan att upplösa dem, och modet att agera innan historien tvingar det att göra det. Utvidgningen handlar inte bara om att välkomna nya medlemmar, utan om att förnya Europas löfte om att enighet, hur svår den än må vara, förblir det mest solida svaret på oenighet.