Subscribe
Ideja jedinstva čini se da je u današnjoj Europi u stalnom stanju pregovora. Dok EU nastoji održati svoju unutarnju ravnotežu između različitih ekonomskih interesa, geopolitičkih pritisaka i potrebe za kohezijom, temeljno pitanje o njezinoj budućnosti ostaje povezano s proširenjem. U svijetu u kojem se političke granice mijenjaju brže nego što institucije mogu shvatiti, EU se suočava s ključnom dilemom. Kako može nastaviti rasti bez raspadanja? Kako može uključiti nove članice, željne dijeliti njezine vrijednosti, a da pritom ne ugrozi mehanizme koji osiguravaju njezino demokratsko funkcioniranje?
Diskretan, ali potencijalno povijesni prijedlog počeo je kružiti među europskim diplomatima posljednjih mjeseci. Ideja je da bi se nove članice Unije u početku pridružile bez punog prava glasa. U biti, to bi značilo postupnu integraciju, u kojoj bi zemlje kandidatkinje poput Ukrajine, Moldavije i Crne Gore mogle uživati u pogodnostima pripadnosti zajedničkom tržištu i strukturnim fondovima, ali bi se privremeno “odrekle” svog prava veta u Vijeću EU. To je kompromisno rješenje u vrijeme kada se čini da je proces proširenja blokiran nevoljkošću nekih vlada, posebno budimpeštanske, koju predvodi Viktor Orbán, ali i strahom nekih zapadnih prijestolnica da će prevelika Unija postati neupravljiva. Ova ideja nije samo vježba institucionalnog inženjeringa, već odražava promjenu paradigme. EU više ne može svoje proširenje promatrati samo kao tehničko pitanje, već kao sigurnosno pitanje. Agresija Ruske Federacije na Ukrajinu pretvorila je proširenje u strateški alat, geopolitički štit osmišljen da zaštiti kontinent od nestabilnosti na njegovim granicama. U tom kontekstu, prijedlog za postupno pristupanje mogao bi postati srednji put između idealizma neograničenog proširenja i realizma Unije koja se još uvijek boji vlastite složenosti.
Europski diplomati koji podržavaju ovu ideju vjeruju da bi se proces mogao pokrenuti bez promjena ugovora, što je za neke države članice teška i politički osjetljiva operacija. Bruxelles bi stoga mogao krenuti naprijed s proširenjem bez ulaska u novi ustavni labirint. Istodobno, novi model bi zemljama kandidatkinjama ponudio jasnu perspektivu, s progresivnim pravima uvjetovanim unutarnjim reformama i postupnom prilagodbom europskim standardima. Nažalost, iza ove ideje krije se krhka ravnoteža. Kad bi novopridošle članice bile samo djelomično integrirane, s ograničenim političkim pravima, ne bi li to stvorilo Uniju dvije brzine? Europu potpuno prihvaćenih i drugu “gotovo Europljana”? To je moralna i politička dilema koja prati svaku raspravu o budućem proširenju.
U glavnim gradovima poput Beča i Stockholma, proširenje se smatra strateškim odgovorom na rusku agresiju, ulaganjem u kontinentalnu stabilnost. Međutim, glasovi su oprezniji u Parizu i Haagu. Francuska, obilježena valom unutarnjeg euroskepticizma i usred političke krize, zajedno s Nizozemskom, zabrinutom zbog proračunskog utjecaja, traže dodatna jamstva da proširenje neće oslabiti političku koheziju Unije. Ova ravnoteža između idealizma i pragmatizma bila je prisutna u prošlosti, ali danas poprima novu hitnost. Nakon izlaska Ujedinjenog Kraljevstva iz EU i nakon deset godina bez novih članica, Europa se suočava s dvostrukim pritiskom: da pokaže da je još uvijek otvoreni projekt, ali i da se zaštiti od vlastitih ranjivosti. U tom kontekstu, nove članice postale bi test otpornosti samog europskog modela, modela temeljenog na solidarnosti, ali ograničenog surovim ekonomskim i političkim stvarnostima.
Crna Gora je započela pregovore o pristupanju 2012. godine i privremeno je zatvorila samo neka od 35 pregovaračkih poglavlja. Frustracija raste, a balkanski čelnici upozoravaju da sporost procesa riskira demoraliziranje društava koja provode skupe reforme više od desetljeća. Predsjednik Jakov Milatović nedavno je izjavio da je “proširenje postalo fatamorgana, obećanje odgođeno na neodređeno vrijeme”. Istodobno, u Ukrajini i Moldaviji, europska nada sastavni je dio nacionalnog identiteta, rođena iz želje za bijegom od ruskog utjecaja i usidravanjem budućnosti u prostoru demokracije i prosperiteta.
Ali zašto sve ide tako sporo? Proces pristupanja EU u biti je institucionalna utrka izdržljivosti. Zemlje kandidatkinje moraju ispuniti takozvane Kopenhagenske kriterije, koji uključuju političku stabilnost, funkcionalno tržišno gospodarstvo, poštivanje vladavine prava i sposobnost usvajanja cjelokupne pravne stečevine EU. U praksi to znači tisuće stranica propisa koji se moraju prenijeti u domaće zakonodavstvo i duboku reformu institucija. Zato proces traje između 8 i 15 godina, a ponekad i dulje. Posljednja zemlja koja se pridružila (Hrvatska) pregovarala je desetljeće, između 2003. i 2013. Istovremeno se vode delikatne rasprave o novcu, uvijek osjetljivoj temi u Bruxellesu. Proračun EU, poznat kao “Višegodišnji financijski okvir”, uglavnom se financira doprinosima država članica, izračunatim na temelju BDP-a. Najveći neto doprinositelj, s otprilike 26 milijardi eura godišnje, je Njemačka, a slijede Francuska i Italija, svaka s oko 20-21 milijardom eura. Na suprotnom kraju spektra, zemlje srednje i istočne Europe su neto korisnici. Rumunjska, na primjer, prima otprilike 6 milijardi eura više nego što doprinosi. Proširenje na istok neizbježno znači preraspodjelu proračuna, što objašnjava dio oklijevanja zapadnih zemalja. Na temelju financijskog argumenta, ideja o prihvaćanju novih članica bez punih prava ima pragmatičnog smisla. Omogućila bi postupnu integraciju bez neposrednog pritiska na proračun i mehanizme glasanja. Osim financijskih izračuna, proširenje ostaje stvar političke vizije. Pristupanje nije samo nagrada za reforme, već čin priznanja pripadnosti zajedničkom prostoru vrijednosti.
Tijekom protekla dva desetljeća, proširenje EU-a bio je spor, ali stalan proces koji je redefinirao europsku političku i ekonomsku kartu. Ako pogledamo posljednjih pet zemalja koje su se pridružile, može se vidjeti jasan trend. Svaki krug proširenja pratila je nova rasprava o europskom identitetu, granicama solidarnosti i sposobnosti za integraciju. Hrvatska (članica Unije od 2013.) je ilustrativan primjer. Proces pristupanja trajao je jedanaest godina, tijekom kojih je zemlja morala zatvoriti 35 poglavlja pregovora i provesti radikalne reforme u pravosudnom sustavu, upravi i borbi protiv korupcije. Bio je to simboličan pristup, prvi nakon razdoblja duboke ekonomske krize u Europi, a istovremeno i znak da Zapadni Balkan nije zaboravljen. Uspjeh Hrvatske nije pratio val novih članica, već razdoblje stagnacije, tijekom kojeg se povećao skepticizam prema proširenju. Prije Hrvatske, Rumunjska i Bugarska bile su posljednje zemlje koje su se pridružile 2007. Za obje, put do Bruxellesa obilježili su intenzivni napori reformi, ali i dugotrajno praćenje. Mehanizam suradnje i provjere, koji je uspostavila Europska komisija, bio je signal da puno povjerenje nije automatsko. Rumunjska je, na primjer, više od deset godina bila praćena zbog napretka u borbi protiv korupcije i u području pravosuđa. Bugarska, suočena s istim problemima, ostala je pod stalnim nadzorom europskih institucija. Obje zemlje postale su primjeri kako pristupanje može potaknuti velike unutarnje reforme i transformirati cijela društva.
EU je doživjela svoje najveće proširenje u povijesti 2004. godine, kada je deset zemalja (Slovenija, Poljska, Mađarska, Češka, Slovačka, baltičke države, Malta i Cipar) postalo članicama. Od tada je Unija udvostručila svoje stanovništvo i redefinirala svoju unutarnju ekonomsku ravnotežu. Slovenija je bila među najspremnijima, zahvaljujući stabilnom gospodarstvu i kulturnoj blizini Srednje Europe. Litva, Latvija i Estonija donijele su novi nordijski dinamizam, usmjeren na digitalizaciju i sigurnost, postajući mjerila za brzu prilagodbu europskom modelu. Gledajući ove primjere, jasno je da proširenje nije ujednačen proces. Prosječno vrijeme od podnošenja zahtjeva za članstvo do njegovog stjecanja je 10-12 godina, ali ovisi o geopolitičkom kontekstu i političkoj volji postojećih država članica. Hrvatskoj je trebalo desetljeće, Rumunjskoj i Bugarskoj gotovo osam godina, a baltičke države uspjele su za oko pet godina, koristeći povoljnu situaciju početkom 2000-ih, kada je Europa bila usred obnove nakon Hladnog rata.
Iza tih stopa krije se složena stvarnost koja pokazuje da je proširenje podjednako politički koliko i tehnički proces. Kopenhagenski kriteriji pružaju jasan okvir, ali konačna odluka ovisi o političkom konsenzusu 27 država. Cijeli proces može se blokirati jednim vetom. To se pokazalo u slučaju Sjeverne Makedonije, čiji je pristup godinama odgađan zbog bilateralnih sporova. Novi val proširenja u biti je pregovaranje između prošlosti i budućnosti. Europa se stalno pita tko je ona i tko može postati njezin dio.
Turska, najduža i najkontroverznija priča o integraciji u povijesti EU
Turska je službeno podnijela zahtjev za članstvo 1987., ali njezin odnos s Bruxellesom ima mnogo starije korijene, u sporazumu o pridruživanju potpisanom 1963. U 1990-ima, Ankara se smatrala strateškim mostom između Europe i Bliskog istoka. Osim svoje geostrateške važnosti, pregovore je obilježila stalna sumnja u to treba li pretežno muslimanska zemlja (s populacijom od preko 80 milijuna) biti integrirana u politički projekt rođen iz kršćansko-demokratskih vrijednosti. Formalni pregovori započeli su tek 2005., ali proces je bio blokiran. Od 35 poglavlja otvoreno je samo 16, a samo je jedno privremeno zatvoreno. Neslaganja oko vladavine prava, slobode tiska i stanja ljudskih prava pretvorila su pristupanje u simbol jaza između retorike i stvarnosti. Nakon pokušaja puča i represije koja je uslijedila 2016., Bruxelles je učinkovito zamrznuo proces. Odnos između EU i Turske nikada nije u potpunosti prekinut. Osim političkog zastoja, gospodarska suradnja i sporazum o migracijama iz 2016. održali su pragmatičan dijalog. Turska je peti najveći trgovinski partner EU-a, s gospodarstvom duboko povezanim s europskim tržištem. Stoga, iako se punopravno članstvo čini dalekim, ideja “poboljšane asocijacije”, ekonomskog i strateškog partnerstva bez formalne integracije, ostaje scenarij o kojem se raspravlja u europskim krugovima. Primjer Turske uči nas da proširenje nije samo pitanje geografije, već i političke i kulturne kompatibilnosti. Proces pristupanja neizbježno se obustavlja ako demokratske vrijednosti kandidata odstupaju od europskih standarda. Turska igra dvostruku ulogu, ulogu strateškog saveznika NATO-a i ekonomskog partnera Unije. Taj položaj osigurava njezinu geopolitičku relevantnost. U multipolarnom svijetu Turska ostaje nezamjenjiv igrač za europsku sigurnost, čak i ako formalno nije dio Unije.
Moldavija i Ukrajina mogle bi se pridružiti između 2030. i 2035.
Ruski napad na Ukrajinu 2022. godine potpuno je promijenio dinamiku proširenja. Za razliku od sporosti i zastoja u turskim pregovorima, težnje Republike Moldavije i Ukrajine ubrzale su povijesne okolnosti. Ono što se činilo kao daleki horizont postalo je politička izvanredna situacija. U lipnju 2022. objema zemljama dodijeljen je status kandidata, a EK je objavila vremenski okvir koji predviđa početak službenih pregovora. Moldavija, mala zemlja, ali sa sve izraženijim europskim identitetom, postigla je brz napredak u reformi svojih institucija. Reforme pravosudnog sustava, digitalizacija uprave i napori u borbi protiv korupcije gledaju se s optimizmom u Bruxellesu. Energetske ranjivosti i uporni utjecaj Moskve u regiji Pridnjestrovlja kompliciraju sliku.
Ukrajina se, s druge strane, suočava s krutijom stvarnošću. Rat je ubrzao političku želju za približavanjem Europi, ali je otežao provedbu strukturnih reformi potrebnih za pristupanje. Ipak, podrška naroda europskim integracijama je ogromna. Preko 85% Ukrajinaca vjeruje da je budućnost zemlje u EU. Ova društvena energija rijetka je prilika za obnovu europske države od temelja nakon razornog sukoba. Prema prognozama, ako proces teče bez većih političkih prepreka, Moldavija i Ukrajina mogle bi se pridružiti između 2030. i 2035. Međutim, postoji nekoliko čimbenika koji uvjetuju pristupanje. Glavni uvjet je kraj rata, nakon čega slijedi unutarnja stabilnost i, prije svega, sposobnost Unije da reformira svoje unutarnje mehanizme kako bi prihvatila nove članice. Kako bi integrirala nove članice bez ugrožavanja unutarnje stabilnosti, EU mora preispitati ne samo svoje postupke pristupanja, već i samu svoju strukturu upravljanja. Bit reforme o kojoj se trenutno raspravlja u Bruxellesu je veća, ali učinkovitija Unija. Prijedlog Europske komisije o proširenju glasovanja kvalificiranom većinom u nekoliko područja, uključujući vanjsku politiku, oporezivanje i sigurnost, pokušaj je izbjegavanja zastoja uzrokovanih nacionalnim vetom. Trenutačni model, u kojem je za važne odluke potrebna jednoglasnost, postao je politički iskoristiva ranjivost. U 2025. godini zajednički proračun Unije procjenjuje se na približno 189 milijardi eura rashoda, čemu se dodaje 64 milijarde eura iz instrumenta NextGenerationEU. Više od 70% ovog proračuna financira se doprinosima na temelju bruto nacionalnog dohotka (BND) država članica.
Njemačka je 2024. godine doprinijela s otprilike 26 milijardi eura, Francuska s 21 milijardom eura, Italija s 20 milijardi eura, dok je Rumunjska doprinijela s oko 3,3 milijarde eura i primila europska sredstva od preko 9 milijardi eura. Pozitivan saldo od oko 6 milijardi eura u korist Rumunjske pokazuje kako kohezijska politika funkcionira kao mehanizam preraspodjele, smanjujući jaz između Zapada i Istoka. Proračun EU-a morao bi se značajno rekalibrirati ako bi se Ukrajina, zemlja s preko 40 milijuna stanovnika, pridružila. Samo integracija Ukrajine mogla bi zahtijevati dodatnih 18 do 20 milijardi eura godišnje u strukturnim fondovima, prema procjenama Komisije. Rasprave o postupnom pristupanju bez prava veta poprimaju dodatnu tehničku nijansu i ne tiču se samo pitanja političkog odlučivanja, već i financijske održivosti europskog projekta. Proširena Unija mora imati fleksibilne proračunske mehanizme sposobne apsorbirati razlike u razvoju među članicama bez stvaranja ogorčenosti između poreznih obveznika i korisnika. Osim brojki, bitno pitanje ostaje pitanje demokratske legitimnosti. Kako Unija može ostati demokratski projekt kada neke članice nemaju puno pravo glasa? Odgovor, koji predlažu europski dužnosnici poput Antona Hofreitera iz Bundestaga, jest da bi ovo privremeno žrtvovanje političke jednakosti moglo biti nužan korak kako bi se izbjegla potpuna stagnacija. Pouke iz prošlosti pokazuju da nijedan kompromis ne može biti održiv bez jasne vizije. Proširenje ne bi trebalo biti samo reakcija na krize, već koherentan projekt političke izgradnje. Ako je 1990-ih proširenje na Istok bio čin pomirenja, danas je to oblik otpora suočenom s geopolitičkim revizionizmom. Za Republiku Moldaviju i Ukrajinu, izgledi za pristupanje nisu samo pitanje gospodarskog razvoja, već egzistencijalno jamstvo. U Kišinjevu je proeuropska poruka Maie Sandu postala simbol političke otpornosti. Ubrzane reforme, suradnja s Europskom komisijom i financijska potpora država članica stvorili su osjećaj nepovratnosti na europskom putu. Međutim, Moldavija se suočava sa strukturnim izazovima poput energetske ovisnosti o uvozu, ranjivosti na rusku propagandu i krhkog gospodarstva. U Ukrajini je slika mnogo složenija. Rat je pretvorio pristupanje EU u strateški cilj nacionalnog opstanka. Čak i u ratno vrijeme, vlada u Kijevu uspjela je provesti značajne reforme u pravosuđu, digitalizirati administraciju i intenzivirati borbu protiv korupcije. Iza optimizma krije se pitanje: je li Unija spremna apsorbirati zemlju u obnovi s teritorijem koji je još uvijek sporan?
Model postupne integracije bio bi najvjerojatniji scenarij. Ukrajina i Moldavija mogle bi srednjoročno imati koristi od proširenog pristupa jedinstvenom tržištu i sudjelovanja u europskim obrazovnim, infrastrukturnim i energetskim programima, ali bez prava glasa ili punog pristupa strukturnim fondovima. Ova postupna integracija funkcionirala bi kao trajna pretpristupna faza, pružajući stabilnost i opipljive koristi bez prisiljavanja Unije da se iznenada suoči s institucionalnom revolucijom. Istodobno, proširenje postavlja suptilnije, ali bitno pitanje: europski identitet. Što danas znači biti Europljanin? Je li riječ samo o pripadnosti području slobodne trgovine sa zajedničkim propisima ili o zajedničkoj kulturnoj i političkoj viziji? Osnivači Unije sanjali su o zajednici nacija ujedinjenih vrijednostima, a ne samo interesima. Te se vrijednosti testiraju političkom polarizacijom, porastom populizma i vanjskim pritiscima. Proširenje EU postaje više od pitanja vanjske politike; to je izjava o načelu. Svaka nova članica ne samo da mijenja kartu Europe, već i redefinira što sam europski projekt znači. Koliko će dugo trajati ovaj proces? Ako pogledamo povijest proširenja, prosječni razmak između statusa kandidata i stvarnog pristupanja je oko 10 godina. U slučaju Hrvatske, bilo ih je 11; u slučaju Rumunjske i Bugarske, 8; u slučaju Turske, proces se protegnuo na četiri desetljeća bez rezultata. Za Ukrajinu i Moldaviju, stvarnost će ovisiti ne samo o njihovim vlastitim reformama, već i o brzini kojom Unija prilagođava svoje institucije. Bez reforme izbornog sustava i proračuna, novo, masovno proširenje bilo bi gotovo nemoguće.
Europska komisija procjenjuje da bi integracijom Moldavije, Ukrajine, Zapadnog Balkana i moguće Gruzije stanovništvo Unije premašilo 520 milijuna, a ukupni BDP povećao bi se za više od 6%, ali bi prosječni BDP po glavi stanovnika neznatno opao, što je znak da bi ekonomske razlike postale vidljivije. To nije nepremostiv problem, ali zahtijeva novu proračunsku filozofiju, onu temeljenu na solidarnosti i učinkovitosti. Europa je na prekretnici. Njena budućnost ovisit će o sposobnosti da kombinira idealizam proširenja s realizmom unutarnjih reformi. Veća Unija mora biti koherentnija, a otvorenija Unija mora biti zahtjevnija. U konačnici, veliki izazov nije tko se pridružuje Europi, već kako Europa može ostati vjerna vlastitom obećanju. U 1990-ima proširenje je simboliziralo trijumf demokracije nad komunizmom, a proširenje 2030-ih moglo bi predstavljati pobjedu stabilnosti nad geopolitičkim kaosom. Pridruživanje Moldavije i Ukrajine ne bi bilo samo gesta solidarnosti, već i čin kontinentalne sigurnosti, a Europa bi se širila ne kako bi povećala svoj broj, već kako bi zaštitila svoje granice i vrijednosti. Ideja pristupanja bez punih prava ne bi se trebala smatrati ustupkom, već inteligentnom prijelaznom fazom. U svijetu neizvjesnosti, EU treba fleksibilnost kako bi integrirala razlike bez njihovog nestajanja, te hrabrost da djeluje prije nego što je povijest na to prisili. Proširenje nije samo dobrodošlica novim članicama, već i obnavljanje europskog obećanja da jedinstvo, koliko god teško bilo, ostaje najčvršći odgovor na nejedinstvo.