Subscribe
Rychlé stažení expertní skupiny, které oznámil Kaja Kallas, neznamená, že evropská spolupráce není potřebná. Naopak poukazuje na naléhavou potřebu vyjasnit odpovědnosti, priority a očekávané výsledky. Evropa nyní disponuje finančními prostředky i nástroji. Stále jí však chybí schopnost rychle je proměnit v důvěryhodný odstrašující prostředek.
1. září, po neformálním setkání ministrů obrany EU ve Wicklow, oznámila Kaja Kallasová vytvoření nové skupiny na vysoké úrovni pro obranu. Jejím cílem bylo sdružit vysoké politické a vojenské představitele z několika evropských zemí, jakož i zástupce Spojeného království a Ukrajiny, aby navrhli způsoby, jak rychleji odstranit mezery v konvenčních kapacitách Evropy v rámci NATO.
Vysoká představitelka poukázala na skutečný problém. Jak sama uznala, vyšší výdaje automaticky nezaručují úspěch. Evropa stále čelí vážnému nedostatku prostředků protivzdušné obrany, střeliva a operační připravenosti. Během téže tiskové konference Kallasová poznamenala, že stíhací letouny protivzdušné obrany jsou všude v nedostatku a že evropské země nejednají dostatečně rychle. Diagnózu uvedenou v oficiálním přepisu jejích slov bylo těžké zpochybnit.
Skupina však nakonec nebyla založena. Její představení, naplánované na 7. září, bylo zrušeno pouhých několik hodin před začátkem akce. Podle Defense Newsvznesly Francie, Německo a Itálie silné námitky. Některé vlády se údajně obávaly, že by tato skupina duplicitně prováděla práci, kterou již vykonávají Evropská komise, Evropská služba pro vnější činnost, Evropská obranná agentura a NATO.
Tato událost si nezaslouží ani posměch, ani zjednodušující výklad. Kallas měl pravdu, když požadoval větší rychlost. Členské státy však měly rovněž právo ptát se, jaký politický mandát by nový orgán měl, komu by se zodpovídal a jak by se jeho doporučení zapadala do stávajících procesů. V oblasti obranné politiky naléhavost nevylučuje potřebu legitimity. Naopak, legitimitu činí ještě důležitější.
Již tak přeplněná institucionální scéna
Tento případ je obzvláště významný, protože se časově shoduje se zveřejněním nové zprávy Evropského účetního dvora, „Obranná politika EU v centru pozornosti“. Zpráva popisuje Evropu, která již nezůstává stát na místě. V letech 2020 až 2025 vzrostly výdaje členských států EU na obranu přibližně o 79 procent. Na období 2021–2027 Unie vyčlenila 11,3 miliardy eur na programy související s obranou, přesměrovala odhadovaných 20,6 miliardy eur z jiných fondů na obranné cíle a uvolnila až 150 miliard eur ve formě úvěrů.
Finanční prostředky se tedy začínají uvolňovat. Rozšířil se také počet nástrojů: Evropský obranný fond, PESCO, SAFE, programy na výrobu střeliva, společné zadávání veřejných zakázek, programy vojenské mobility a různé průmyslové iniciativy. Tyto nástroje doplňují vnitrostátní opatření a plánování v rámci NATO.
Účetní dvůr však i nadále poukazuje na nedostatečné zásoby střeliva a raket, dlouhé dodací lhůty, závislost na mimoevropských dodavatelích a úzká místa v dopravní infrastruktuře. Jeho nejdůležitější závěr se netýká výše vyčleněných finančních prostředků, ale proměny těchto prostředků ve výsledky. Přidělení finančních prostředků a výdajové cíle samy o sobě nevedou k okamžitému vytvoření operačních schopností.
Soud rovněž upozorňuje, že obranná politika EU se vyznačuje složitým institucionálním rámcem a víceúrovňovým řízením, což způsobuje značné koordinační problémy a zvyšuje riziko překrývání kompetencí. Právě tuto obtíž poukázala iniciativa pana Kallase. Zřízení nového řídícího výboru se může jevit jako dynamické řešení, avšak stává se kontraproduktivním, pokud nikdo nedokáže vysvětlit, o čem bude rozhodovat, které stávající činnosti nahradí nebo kdo ponese politickou odpovědnost za jeho závěry.
Evropa nemůže měřit svůj pokrok počtem strategií, pracovních skupin a zkratek. Pokrok je třeba měřit podle počtu aktivních výrobních linek, dlouhodobých smluv, dostupných protiletadlových střel, interoperabilních systémů, vycvičeného personálu a infrastruktury schopné rychle přesunout vojáky a vybavení po celém kontinentu.
Spolupráce nesmí zastínit odpovědnost
Odpor proti rozšiřování počtu nových orgánů neznamená podporu 27 izolovaných obranných politik. Žádná evropská země, která by jednala zcela samostatně, nedokáže efektivně nést náklady na protiraketovou obranu, zabezpečenou satelitní komunikaci, hypersonické technologie nebo pokročilé bezpilotní systémy. Spolupráce je nezbytná.
Spolupráce však znamená rozumné rozdělení práce. Neznamená to automaticky přesouvat každou otázku na vyšší institucionální úroveň.
Evropská unie disponuje užitečnými nástroji, pomocí nichž může podporovat výzkum, stimulovat agregátní poptávku, usnadňovat společné zadávání veřejných zakázek, financovat infrastrukturu dvojího užití a posilovat průmyslové dodavatelské řetězce. Může přispět k normalizaci a odstranit překážky, které i nadále vedou k roztříštěnosti evropského trhu s obrannými technologiemi. Může rovněž využít svůj ekonomický vliv k tomu, aby podnikům zajistila dlouhodobé a předvídatelné zakázky, které jsou nezbytné pro ospravedlnění výstavby nových továren a zvýšení výrobní kapacity.
Vojenské plánování, cíle v oblasti schopností a velitelské struktury však musí i nadále být v souladu s NATO, k němuž patří 23 z 27 členských států EU. Na summitu v Haagu se spojenci zavázali, že do roku 2035 budou vynakládat 5 % HDP na obranu a bezpečnost: nejméně 3,5 % na základní vojenské potřeby a až 1,5 % na infrastrukturu, odolnost a obrannou průmyslovou základnu. Oficiální prohlášení NATO rovněž vyžaduje, aby spojenci předkládali roční plány, které stanoví věrohodnou cestu k dosažení těchto cílů.
To je ústřední politická otázka. Obrana není běžnou oblastí regulace. Zahrnuje nasazení ozbrojených sil, přidělování značných veřejných prostředků a v krajních případech i rozhodnutí, která mají dopad na životy občanů a přežití státu. Konečná odpovědnost proto musí zůstat jasně identifikovatelná: vlády, které se zodpovídají parlamentům a voličům a působí v rámci spojenectví založených na svobodně uzavřených smlouvách.
Samotný Účetní dvůr konstatuje, že evropské smlouvy pevně zakotvují obranu v rámci suverenity členských států a že obranná politika EU zůstává v zásadě mezivládní. Nejedná se pouze o zastaralé omezení, které lze obejít pomocí administrativních opatření. Vyplývá to z povahy národní bezpečnosti a z demokratické legitimity, která je nezbytná pro výkon vojenské moci.
Více peněz vyžaduje větší zodpovědnost
Tato debata nabude ještě většího významu během jednání o příštím dlouhodobém rozpočtu EU. Dne 10. září Ursula von der Leyenová připomněla, že Komise navrhla 131 miliard eur na obranu, bezpečnost a vesmír – což je pětinásobek v současné době dostupných prostředků. Jedná se o návrh, nikoli o konečné rozhodnutí, ale jasně naznačuje směr, kterým se Brusel hodlá ubírat. Ve svém projevu v Paříži předsedkyně Komise rovněž zdůraznila potřebu zajistit evropskému průmyslu stabilní poptávku, aby mohl investovat ve velkém měřítku.
Taková ambice se může ukázat jako užitečná, avšak vyhlídka na podstatně vyšší finanční prostředky činí jasné rozdělení odpovědností ještě nezbytnějším. Kdo bude určovat priority? Podle jakých operačních požadavků? Jak se budou měřit výsledky? Který orgán bude dohlížet na využívání finančních prostředků? A jak se zabrání tomu, aby národní pobídky, evropské fondy a plánování NATO financovaly konkurenční nebo se překrývající programy?
Odpovědný konzervatismus nereaguje automaticky slovy „ne“, kdykoli se navrhují společné výdaje. Ptá se, zda každé euro přinese prokazatelný strategický účinek a zda každému výkonu moci odpovídá politická odpovědnost. Program by neměl být posuzován podle okázalosti jeho zahájení, ale podle toho, zda poskytne funkční vybavení v časovém horizontu odpovídajícím dané hrozbě.
Evropa musí rovněž zabránit tomu, aby se upřednostňování vlastního obranného průmyslu stalo dogmatem, které brání uspokojování naléhavých operačních potřeb. Posílení průmyslové základny kontinentu je nezbytné, má-li dojít ke snížení nebezpečných závislostí. Pokud však evropští dodavatelé zatím nejsou schopni poskytnout naléhavě potřebné kapacity, musí mít odpovědné vlády i nadále možnost nakupovat to, co potřebují, a zároveň zajistit interoperabilitu, údržbu a kontrolu nad klíčovými technologiemi. Účetní dvůr rovněž vyzývá k nalezení rovnováhy mezi dlouhodobou průmyslovou autonomií a krátkodobými vojenskými požadavky.
Obranu je třeba posuzovat podle výsledků
Rozpad skupiny na vysoké úrovni neodpovídá na otázku, která Kallase vedla k jejímu navržení. Jak může Evropa rychleji překonat mezery ve svých schopnostech? Odpověď však pravděpodobně nevzejde z další zprávy vypracované významnými osobnostmi.
Výchozím bodem by měly být již stanovené priority: protivzdušná a protiraketová obrana, střelivo, bezpilotní letouny, elektronický boj, údržba, vojenská mobilita, ochrana kritické infrastruktury a schopnosti v oblasti bezpečného vesmíru. Pro každou z těchto oblastí by měl být určen odpovědný stát nebo skupina států, v rámci NATO by měla být dohodnuta konkrétní požadavek, stanoven průmyslový harmonogram, uzavřeny dostatečně dlouhodobé smlouvy a definována veřejná kritéria, podle nichž bude možné měřit pokrok.
Evropská unie může v tomto úsilí působit jako průmyslový a finanční multiplikátor. NATO musí zajistit operační soudržnost. Členské státy musí poskytnout síly, přijímat rozhodnutí a nést za ně demokratickou odpovědnost. Když tyto tři úrovně spolupracují v souladu s jasně vymezenými odpovědnostmi, Evropa se stává silnější. Když mezi sebou soupeří o vedení téže politiky, počet schůzek roste, zatímco potřebné kapacity přicházejí se zpožděním.
Poučení z uplynulého týdne nespočívá v tom, že by Evropa měla méně spolupracovat. Spočívá v tom, že Evropa musí spolupráci organizovat efektivněji a posuzovat ji podle konkrétních výsledků. Nová instituce může vypracovat další dokument. Správně strukturovaná smlouva však může přinést protiletadlový systém, zabezpečenou komunikační síť nebo bojeschopnou brigádu. V současném strategickém prostředí právě v tom spočívá rozhodující rozdíl.