Subscribe
Una derrota contundente en el referéndum deja abiertas las opciones de política exterior de Berna y protege un elemento clave de la respuesta económica de Europa ante Moscú.
Los votantes suizos han rechazado por abrumadora mayoría una propuesta para imponer una definición más estricta de la neutralidad, lo que permite al Gobierno seguir cooperando con sus socios internacionales y mantener las sanciones contra Rusia. El resultado tiene consecuencias que van mucho más allá de Suiza, ya que elimina un posible obstáculo para los esfuerzos europeos por mantener la presión económica sobre Moscú, al tiempo que demuestra que la neutralidad suiza sigue estando abierta a interpretación.
La iniciativa fue rechazada por un 70,2 % frente a un 29,8 %, y los 26 cantones votaron en contra. Solo en el Tesino el margen fue relativamente estrecho. La participación fue del 47,1 %. Un rechazo tan amplio supone un revés importante para los partidarios de la propuesta y da a las autoridades federales un mandato claro para mantener su margen de maniobra actual.
Con el apoyo del Partido Popular Suizo, de derechas —conocido como SVP en alemán y como UDC en francés e italiano—, la iniciativa pretendía imponer límites constitucionales más estrictos a la política exterior y de seguridad. A pesar de la cuantiosa financiación de la campaña, sus defensores no lograron convencer a los votantes de que Suiza necesitara un marco más restrictivo. Según Le Temps, el silencio se apoderó de su sede en el histórico Casino de Berna cuando el resultado quedó claro.
La cuestión central era cómo debería funcionar la neutralidad en un mundo en el que los conflictos militares también generan enfrentamientos financieros, comerciales y diplomáticos. Los partidarios de la neutralidad querían garantías constitucionales más sólidas contra cualquier implicación. El resultado sugiere que la mayoría de los votantes prefería mantener la discrecionalidad política, aunque un referéndum por sí solo no puede determinar las motivaciones individuales que hay detrás de cada voto.
Según la enmienda propuesta, la neutralidad suiza se habría definido explícitamente como perpetua y armada. A Suiza se le habría prohibido formar parte de alianzas militares o de defensa, así como cooperar con ellas, a menos que se enfrentara a un ataque militar real o inminente. También se habría prohibido la participación en conflictos militares entre otros Estados.
La disposición más relevante se refería a las sanciones económicas. En principio, Suiza no habría podido imponerlas a los Estados beligerantes, salvo en el caso de las sanciones de las Naciones Unidas y de las medidas destinadas a impedir que se eludieran dichas sanciones. Esto habría reducido considerablemente el margen de maniobra de Suiza a la hora de sumarse a las restricciones adoptadas por los países europeos contra Rusia.
Para Bruselas, esa perspectiva supuso una preocupación estratégica inmediata. Suiza no forma parte de la Unión Europea, pero su importancia financiera hace que sus decisiones políticas puedan influir en la eficacia de las medidas europeas. Un régimen de sanciones resulta más difícil de mantener cuando los principales centros financieros vecinos operan bajo restricciones sustancialmente diferentes.
Por eso, la propuesta rechazada tenía una importancia que iba más allá del simbolismo diplomático. Las restricciones a las transacciones financieras, las relaciones con personas incluidas en listas negras y la actividad comercial dependen, en parte, de la cooperación entre jurisdicciones. Si Suiza se hubiera visto impedida constitucionalmente de mantener medidas similares, los responsables políticos europeos se habrían enfrentado a un entorno más fragmentado a la hora de perseguir sus objetivos.
No obstante, las consecuencias concretas de su aprobación habrían dependido de su aplicación y de la interpretación jurídica. La excepción relativa a las medidas contra la elusión habría requerido un análisis especialmente minucioso. Por lo tanto, sería exagerado afirmar que todas las restricciones que afectaban a Rusia habrían desaparecido automáticamente. La conclusión más razonable es que la iniciativa ponía en peligro la capacidad de Suiza para mantener su alineación actual con las sanciones europeas.
Su rechazo mantiene esa capacidad. No obliga a Berna a adoptar todas las decisiones futuras de la UE, ni transfiere la responsabilidad de la política exterior suiza a Bruselas. Suiza conserva sus propias instituciones y procesos de toma de decisiones. Lo que los votantes rechazaron fue una restricción constitucional que habría reducido drásticamente las opciones de las que disponen esas instituciones.
Moscú tenía un interés evidente en el resultado. Si Suiza se hubiera retirado de las sanciones europeas, habría debilitado la cohesión política que respalda la presión económica sobre Rusia. La excepción de las Naciones Unidas también tenía un significado especial, ya que Rusia tiene un puesto permanente y derecho de veto en el Consejo de Seguridad, lo que le permite bloquear resoluciones importantes dirigidas contra ella.
Esa realidad institucional pone de manifiesto lo complicado que resulta considerar la aprobación de la ONU como el criterio principal para determinar si unas sanciones son aceptables. Aunque el marco pueda parecer que ofrece un estándar universal, su funcionamiento depende del consentimiento de Estados poderosos, incluidos aquellos directamente implicados en un conflicto. En tales circunstancias, la ausencia de sanciones de la ONU no significa necesariamente que haya consenso internacional en que no se justifique ninguna respuesta.
El debate general gira en torno a la distinción entre neutralidad militar y distanciamiento político o económico. El Gobierno suizo sostiene que la neutralidad es compatible con las sanciones y la cooperación internacional. En su explicación oficial de la iniciativa, afirma que Suiza adoptó en gran medida las sanciones de la UE tras el ataque de Rusia a Ucrania, sin dejar de mantener su estatus de neutralidad.
Esa postura refleja una visión de la neutralidad como medio para proteger la independencia y la seguridad, al tiempo que se respalda el orden internacional. Los defensores de unas normas más estrictas adoptan un enfoque diferente, haciendo mayor hincapié en el distanciamiento respecto a los bloques de poder rivales. El referéndum rechazó de forma contundente la fórmula constitucional que proponían, pero es poco probable que esto zanjara de forma definitiva este desacuerdo subyacente.
La tradición de neutralidad de Suiza tiene profundas raíces históricas que se remontan al siglo XVI y que recibieron reconocimiento internacional en 1815. El país se mantuvo formalmente al margen de ambas guerras mundiales y no se unió a las Naciones Unidas hasta 2002. Sin embargo, esta historia nunca ha eliminado la necesidad práctica de gestionar las relaciones con las potencias vecinas.
La neutralidad también es la base de la reputación de Suiza como mediador diplomático. Su capacidad para ofrecer mediación depende de su credibilidad y de que las partes implicadas la acepten. Sigue siendo objeto de debate si las sanciones refuerzan esa credibilidad al defender los principios internacionales o si, por el contrario, la debilitan al dar a entender una alineación. Ninguna de las dos interpretaciones puede garantizar que los gobiernos en conflicto acepten la mediación suiza.
Para Europa, esta votación pone de manifiesto las decisiones cada vez más complejas a las que se enfrentan los países neutrales. Austria e Irlanda son miembros de la UE, mientras que Suiza no lo es, por lo que sus posiciones institucionales difieren considerablemente. Aun así, todos se enfrentan al reto de conciliar las tradiciones nacionales arraigadas con las exigencias de cooperación en materia de seguridad y las respuestas a los conflictos que afectan a todo el continente.
El resultado de la votación en Suiza no debe interpretarse como un respaldo a la adhesión a una alianza militar. Los votantes se pronunciaban sobre una enmienda constitucional concreta, no sobre si abandonar la neutralidad por completo. El mensaje político es más específico: una mayoría abrumadora se opuso a que los futuros gobiernos quedaran obligados a acatar la definición restrictiva de la iniciativa.
Un segundo referéndum dio lugar a otro rechazo rotundo. Los votantes rechazaron una propuesta sobre soberanía alimentaria por un 72,5 %, rechazando así una iniciativa que pretendía que Suiza alcanzara un nivel de autosuficiencia de al menos el 70 %. Aunque el tema era diferente, ambas votaciones plantearon dudas sobre hasta qué punto se debe proteger la autonomía nacional mediante requisitos nacionales vinculantes.
Hay que tener en cuenta que no se puede sacar una conclusión ideológica común de estos dos resultados. La producción alimentaria y la política exterior implican intereses, costes y expectativas diferentes. Aun así, estas dos derrotas a la vez demuestran que limitarse a apelar a la soberanía no fue suficiente para conseguir el apoyo mayoritario a ninguna de las dos propuestas. Cada iniciativa tuvo que convencer a los votantes de que sus consecuencias prácticas justificaban las restricciones que introduciría.
Para Berna, el resultado inmediato es la continuidad. La Constitución se mantiene sin cambios, el Gobierno conserva su flexibilidad y la cooperación en materia de sanciones europeas puede seguir adelante. Para Bruselas, se ha eliminado una fuente de incertidumbre que podría haber sido grave. Para los impulsores de la iniciativa, la magnitud y el alcance geográfico de la derrota exigen que se replanteen sus argumentos.
El próximo reto será hacer uso de esa flexibilidad de forma convincente. Las autoridades suizas deben seguir explicando cómo las decisiones concretas sirven a los intereses nacionales y encajan con su concepción de la neutralidad. El referéndum ha preservado las herramientas de la política exterior; no ha eliminado la responsabilidad de justificar su uso. Los votantes suizos han dejado esa decisión en el ámbito político, donde se pueden debatir las circunstancias cambiantes y reconsiderar las decisiones. Eso mantiene a Suiza neutral, pero sin perder la capacidad de reaccionar cuando las crisis internacionales pongan a prueba sus principios e intereses.
Alessandro Fiorentino