Švýcarsko odmítá přísnější dodržování neutrality a zachovává sankce proti Rusku

Rozhodující porážka v referendu ponechává Bernu otevřené možnosti v oblasti zahraniční politiky a chrání klíčový prvek evropské ekonomické reakce na Moskvu.

Švýcarští voliči drtivou většinou zamítli návrh na zavedení přísnější definice neutrality, čímž zachovali vládě svobodu spolupracovat s mezinárodními partnery a udržovat sankce proti Rusku. Tento výsledek má důsledky daleko za hranicemi Švýcarska, odstraňuje potenciální překážku evropským snahám o udržení ekonomického tlaku na Moskvu a zároveň dokazuje, že švýcarská neutralita zůstává otevřená různým výkladům.

Iniciativa byla zamítnuta poměrem hlasů 70,2 % ku 29,8 %, přičemž všech 26 kantonů hlasovalo proti. Pouze v Ticinu byl rozdíl v poměru hlasů relativně malý. Volební účast dosáhla 47,1 %. Takovéto rozsáhlé odmítnutí představuje pro zastánce návrhu značnou porážku a dává federálním orgánům jasný mandát k zachování jejich stávajícího manévrovacího prostoru.

Tato iniciativa, podporovaná pravicovou Švýcarskou lidovou stranou (v němčině známou jako SVP, ve francouzštině a italštině jako UDC), usilovala o zavedení přísnějších ústavních omezení v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky. Navzdory značnému financování kampaně se jejím zastáncům nepodařilo přesvědčit voliče, že Švýcarsko potřebuje restriktivnější rámec. Podle deníku Le Temps se v jejich ústředí v historickém bernském kasinu rozhostilo ticho, jakmile byl výsledek jasný.

Ústřední otázkou bylo, jak by měla neutralita fungovat ve světě, kde vojenské konflikty vedou také k finančním, obchodním a diplomatickým střetům. Zastánci požadovali silnější ústavní záruky proti zapojení do těchto konfliktů. Výsledek naznačuje, že většina voličů upřednostňovala zachování politické volnosti, ačkoli samotné referendum nedokáže určit individuální motivy každého hlasu.

Podle navrhované změny by byla švýcarská neutralita výslovně definována jako trvalá a ozbrojená. Švýcarsku by bylo zakázáno vstupovat do vojenských či obranných spojenectví a spolupracovat s nimi, ledaže by čelilo skutečnému nebo bezprostředně hrozícímu vojenskému útoku. Rovněž by byla zakázána účast na vojenských konfliktech mezi jinými státy.

Nejdůležitější ustanovení se týkalo hospodářských sankcí. Švýcarsku by obecně bylo znemožněno ukládat sankce vůči válčícím státům, s výjimkou sankcí OSN a opatření zaměřených na zabránění obcházení sankcí. To by vytvořilo mnohem užší základ pro účast Švýcarska na omezeních přijatých evropskými zeměmi vůči Rusku.

Pro Brusel tato perspektiva vyvolala okamžitou strategickou obavu. Švýcarsko sice není členem Evropské unie, ale vzhledem k jeho finančnímu významu mohou jeho politická rozhodnutí ovlivnit účinnost evropských opatření. Udržet sankční režim je totiž obtížnější, pokud významná sousední finanční centra podléhají podstatně odlišným omezením.

Odmítnutý návrh tedy neměl pouze diplomatický symbolický význam. Omezení finančních transakcí, obchodování s určenými osobami a obchodní činnosti částečně závisí na spolupráci mezi jednotlivými jurisdikcemi. Kdyby Švýcarsku bránila ústava v zachování srovnatelných opatření, čelili by evropští tvůrci politik při prosazování svých cílů roztříštěnějšímu prostředí.

Přesné důsledky schválení by však závisely na způsobu provádění a právním výkladu. Výjimka týkající se opatření proti obcházení sankcí by si vyžádala zvláštní pozornost. Bylo by proto přehnané tvrdit, že by automaticky zmizela každá omezení postihující Rusko. Oprávněnější závěr je ten, že tato iniciativa ohrožovala schopnost Švýcarska zachovat své stávající sladění s evropskými sankcemi.

Jeho zamítnutí tuto schopnost zachovává. Nevytváří to pro Bern povinnost přijímat každé budoucí rozhodnutí EU, ani to nepřevádí odpovědnost za švýcarskou zahraniční politiku na Brusel. Švýcarsko si zachovává své vlastní instituce a rozhodovací procesy. Voliči odmítli ústavní omezení, které by výrazně zúžilo možnosti těchto institucí.

Moskva měla na výsledku zjevný zájem. Kdyby se Švýcarsko vymanilo z evropských sankcí, oslabilo by to politickou soudržnost, na níž je založen ekonomický tlak na Rusko. Výjimka v rámci Organizace spojených národů měla rovněž zvláštní význam, protože Rusko má v Radě bezpečnosti stálé křeslo a právo veta, což mu umožňuje blokovat zásadní rezoluce namířené proti němu samotnému.

Tato institucionální realita poukazuje na problém spočívající v tom, že se souhlas OSN považuje za hlavní kritérium pro přijatelnost sankcí. Tento rámec sice na první pohled poskytuje univerzální standard, jeho fungování však závisí na souhlasu mocných států, včetně těch, které jsou do konfliktu přímo zapojeny. Za takových okolností absence sankcí OSN nemusí nutně znamenat, že mezinárodní společenství se shodlo na tom, že žádná reakce není na místě.

Širší debata se točí kolem rozdílu mezi vojenskou neutralitou a politickým či ekonomickým distancováním se. Švýcarská vláda zastává názor, že neutralita je slučitelná se sankcemi a mezinárodní spoluprací. Ve svém oficiálním vysvětlení k této iniciativě uvádí, že Švýcarsko po ruském útoku na Ukrajinu z velké části přijalo sankce EU, přičemž si nadále zachovalo svůj neutrální status.

Tento postoj odráží pojetí neutrality jako prostředku k ochraně nezávislosti a bezpečnosti při současném podporování mezinárodního řádu. Zastánci přísnějších pravidel zastávají odlišný přístup a kladou větší důraz na distancování se od soupeřících mocenských bloků. Referendum jejich navrhovanou ústavní formulaci rozhodně odmítlo, je však nepravděpodobné, že by tento zásadní spor trvale vyřešilo.

Švýcarská tradice neutrality má hluboké historické kořeny sahající až do 16. století a mezinárodního uznání se dočkala v roce 1815. Země se formálně nezapojila do žádné ze dvou světových válek a k Organizaci spojených národů přistoupila teprve v roce 2002. Tato historie však nikdy nevyvrátila praktickou nutnost řídit vztahy s okolními mocnostmi.

Neutralita rovněž tvoří základ reputace Švýcarska jako diplomatického prostředníka. Jeho schopnost nabídnout zprostředkování závisí na důvěryhodnosti a akceptaci ze strany dotčených stran. Zda sankce tuto důvěryhodnost posilují tím, že hájí mezinárodní principy, či ji naopak oslabují tím, že naznačují stranění jedné ze stran, zůstává spornou otázkou. Ani jeden z těchto výkladů nemůže zaručit, že válčící vlády švýcarské zprostředkování přijmou.

Z pohledu Evropy toto hlasování ilustruje stále složitější rozhodnutí, před nimiž stojí neutrální země. Rakousko a Irsko jsou členy EU, zatímco Švýcarsko jím není, a proto se jejich institucionální postavení podstatně liší. Přesto však všechny tyto země čelí výzvě, jak skloubit zavedené národní tradice s požadavky na bezpečnostní spolupráci a reakce na konflikty, které mají dopad na celý kontinent.

Výsledek švýcarského referenda by neměl být vykládán jako souhlas s členstvím ve vojenském spojenectví. Voliči rozhodovali o konkrétní ústavní změně, nikoli o tom, zda se mají zcela vzdát neutrality. Politické poselství je konkrétnější: drtivá většina se postavila proti tomu, aby budoucí vlády byly vázány restriktivní definicí obsaženou v této iniciativě.

Druhé referendum přineslo další jednoznačné odmítnutí. Voliči zamítli návrh na potravinovou suverenitu poměrem hlasů 72,5 %, čímž odmítli iniciativu, jejímž cílem bylo dosáhnout ve Švýcarsku úrovně soběstačnosti nejméně 70 %. Ačkoli se témata lišila, obě hlasování vyvolala otázky ohledně toho, do jaké míry by měla být národní autonomie chráněna prostřednictvím závazných vnitrostátních požadavků.

Z těchto dvou výsledků lze vyvodit společné ideologické ponaučení jen do určité míry. Potravinářská výroba a zahraniční politika zahrnují odlišné zájmy, náklady a očekávání. Tyto souběžné porážky nicméně ukazují, že pouhé odvolávání se na suverenitu nestačilo k zajištění většinové podpory pro žádný z těchto návrhů. Každá z těchto iniciativ musela voliče přesvědčit, že její praktické důsledky ospravedlňují omezení, která by zavedla.

Pro Bern znamená tento výsledek v první řadě zachování stávajícího stavu. Ústava zůstává beze změny, vláda si zachovává flexibilitu a spolupráce v oblasti evropských sankcí může pokračovat. Pro Brusel tím byl odstraněn potenciálně závažný zdroj nejistoty. Pro zastánce této iniciativy však rozsah a geografický dosah porážky vyžadují přehodnocení jejich argumentace.

Další výzvou bude tuto flexibilitu přesvědčivě využít. Švýcarské úřady musí i nadále vysvětlovat, jak jednotlivá rozhodnutí slouží národním zájmům a jak zapadají do jejich chápání neutrality. Referendum zachovalo nástroje zahraniční politiky; neodstranilo však povinnost zdůvodňovat jejich použití. Švýcarští voliči ponechali toto posouzení v politické aréně, kde lze diskutovat o měnících se okolnostech a přehodnocovat rozhodnutí. Švýcarsko tak zůstává neutrální, ale stále je schopno reagovat, když mezinárodní krize vystavují jeho zásady a zájmy tlaku.

Alessandro Fiorentino