La Suisse rejette un renforcement de sa neutralité et maintient les sanctions contre la Russie

Une défaite décisive lors du référendum laisse ouvertes les options de Berne en matière de politique étrangère et préserve un élément crucial de la réponse économique de l’Europe à Moscou.

Les électeurs suisses ont rejeté à une écrasante majorité une proposition visant à imposer une définition plus stricte de la neutralité, préservant ainsi la liberté du gouvernement de coopérer avec ses partenaires internationaux et de maintenir les sanctions contre la Russie. Ce résultat a des répercussions bien au-delà des frontières suisses : il lève un obstacle potentiel aux efforts européens visant à maintenir la pression économique sur Moscou, tout en démontrant que la neutralité suisse reste sujette à interprétation.

L’initiative a été rejetée par 70,2 % des voix contre 29,8 %, les 26 cantons ayant tous voté contre. Seul le Tessin a affiché un écart relativement faible. Le taux de participation s’est élevé à 47,1 %. Un rejet aussi massif constitue un revers important pour les partisans de la proposition et confère aux autorités fédérales un mandat clair pour conserver leur marge de manœuvre actuelle.

Soutenue par l’Union démocratique du centre (UDC), parti de droite connu sous le nom de SVP en allemand et d’UDC en français et en italien, cette initiative visait à imposer des limites constitutionnelles plus strictes en matière de politique étrangère et de sécurité. Malgré un financement de campagne considérable, ses partisans n’ont pas réussi à convaincre les électeurs que la Suisse avait besoin d’un cadre plus restrictif. Selon Le Temps, un silence s’est abattu sur leur quartier général, situé dans le Casino historique de Berne, lorsque le résultat s’est imposé comme une évidence.

La question centrale portait sur la manière dont la neutralité devait s’appliquer dans un monde où les conflits militaires engendrent également des affrontements financiers, commerciaux et diplomatiques. Les partisans de cette mesure souhaitaient des garanties constitutionnelles plus solides contre toute implication. Le résultat semble indiquer que la plupart des électeurs ont préféré préserver la marge de manœuvre politique, même si un référendum ne permet pas à lui seul de déterminer les motivations individuelles qui sous-tendent chaque vote.

En vertu de l’amendement proposé, la neutralité suisse aurait été explicitement définie comme perpétuelle et armée. La Suisse n’aurait pas été autorisée à adhérer à des alliances militaires ou de défense, ni à coopérer avec celles-ci, sauf en cas d’attaque militaire effective ou imminente. La participation à des conflits militaires opposant d’autres États aurait également été interdite.

La disposition la plus importante concernait les sanctions économiques. La Suisse aurait en principe été empêchée de les imposer aux États belligérants, à l’exception des sanctions des Nations Unies et des mesures visant à empêcher le contournement de ces sanctions. Cela aurait considérablement restreint les possibilités de participation de la Suisse aux restrictions adoptées par les pays européens à l’encontre de la Russie.

Pour Bruxelles, cette perspective a immédiatement suscité une préoccupation stratégique. La Suisse ne fait pas partie de l’Union européenne, mais son importance financière fait que ses choix politiques peuvent influencer l’efficacité des mesures européennes. Un régime de sanctions devient plus difficile à maintenir lorsque d’importants centres financiers voisins sont soumis à des restrictions sensiblement différentes.

La proposition rejetée revêtait donc une importance qui allait au-delà du simple symbolisme diplomatique. Les restrictions applicables aux transactions financières, aux relations avec des personnes désignées et aux activités commerciales dépendent en partie de la coopération entre les différentes juridictions. Si la Suisse avait été constitutionnellement empêchée de maintenir des mesures comparables, les décideurs politiques européens auraient dû faire face à un environnement plus fragmenté pour poursuivre leurs objectifs.

Néanmoins, les conséquences précises d’une approbation auraient dépendu de la mise en œuvre et de l’interprétation juridique. L’exception relative aux mesures de lutte contre le contournement aurait nécessité un examen particulièrement minutieux. Il serait donc exagéré d’affirmer que toutes les restrictions touchant la Russie auraient automatiquement disparu. La conclusion la plus défendable est que cette initiative menaçait la capacité de la Suisse à maintenir son alignement actuel sur les sanctions européennes.

Ce rejet préserve cette capacité. Il n’impose pas à Berne l’obligation d’adopter toutes les futures décisions de l’UE, pas plus qu’il ne transfère la responsabilité de la politique étrangère suisse à Bruxelles. La Suisse conserve ses propres institutions et ses propres processus décisionnels. Ce que les électeurs ont rejeté, c’est une restriction constitutionnelle qui aurait considérablement réduit les options dont disposent ces institutions.

Moscou avait manifestement tout intérêt à ce que cette affaire aboutisse. Un retrait de la Suisse des sanctions européennes aurait affaibli la cohésion politique sous-tendant la pression économique exercée sur la Russie. L’exception accordée par les Nations Unies revêtait également une importance particulière, car la Russie dispose d’un siège permanent et d’un droit de veto au Conseil de sécurité, ce qui lui permet de bloquer toute résolution de fond à son encontre.

Cette réalité institutionnelle met en évidence la difficulté de considérer l’approbation de l’ONU comme le critère principal permettant de déterminer si des sanctions sont acceptables. Ce cadre peut sembler offrir une norme universelle, mais son fonctionnement dépend du consentement d’États puissants, y compris ceux qui sont directement impliqués dans un conflit. Dans de telles circonstances, l’absence de sanctions de l’ONU n’indique pas nécessairement qu’il existe un consensus international selon lequel aucune réaction n’est justifiée.

Le débat plus large porte sur la distinction entre la neutralité militaire et le désengagement politique ou économique. Le gouvernement suisse soutient que la neutralité est compatible avec les sanctions et la coopération internationale. Dans son exposé officiel de l’initiative, il indique que la Suisse a largement repris les sanctions de l’Union européenne à la suite de l’attaque de la Russie contre l’Ukraine, tout en continuant à préserver son statut de neutralité.

Cette position reflète une conception de la neutralité comme moyen de protéger l’indépendance et la sécurité tout en soutenant l’ordre international. Les partisans d’une réglementation plus stricte adoptent une approche différente, mettant davantage l’accent sur la distance à maintenir vis-à-vis des blocs de puissance rivaux. Le référendum a rejeté de manière catégorique la formule constitutionnelle qu’ils proposaient, mais il est peu probable que cela règle définitivement ce désaccord sous-jacent.

La tradition de neutralité de la Suisse a des racines historiques profondes, qui remontent au XVIe siècle, et a été reconnue au niveau international en 1815. Le pays est resté officiellement en dehors des deux guerres mondiales et n’a adhéré à l’Organisation des Nations Unies qu’en 2002. Pourtant, cette histoire n’a jamais supprimé la nécessité pratique de gérer ses relations avec les puissances voisines.

La neutralité est également à la base de la réputation de la Suisse en tant qu’intermédiaire diplomatique. Sa capacité à proposer une médiation repose sur sa crédibilité et son acceptation par les parties concernées. La question de savoir si les sanctions renforcent cette crédibilité en défendant des principes internationaux, ou si elles l’affaiblissent en suggérant un alignement, reste controversée. Aucune de ces deux interprétations ne peut garantir que les gouvernements en guerre accepteront la médiation suisse.

Pour l’Europe, ce scrutin illustre les choix de plus en plus complexes auxquels sont confrontés les pays neutres. L’Autriche et l’Irlande sont membres de l’Union européenne, contrairement à la Suisse ; leurs positions institutionnelles diffèrent donc considérablement. Néanmoins, tous ces pays sont confrontés au défi de concilier leurs traditions nationales bien établies avec les exigences en matière de coopération sécuritaire et de réponse aux conflits qui touchent l’ensemble du continent.

Le résultat du scrutin suisse ne doit pas être interprété comme un soutien à l’adhésion à une alliance militaire. Les électeurs se sont prononcés sur un amendement constitutionnel précis, et non sur l’opportunité d’abandonner purement et simplement la neutralité. Le message politique est plus précis : une majorité écrasante s’est opposée à ce que les futurs gouvernements soient liés par la définition restrictive proposée par l’initiative.

Un deuxième référendum a donné lieu à un nouveau rejet catégorique. Les électeurs ont rejeté une proposition relative à la souveraineté alimentaire à 72,5 %, refusant ainsi une initiative qui visait à atteindre un niveau d’autosuffisance de la Suisse d’au moins 70 %. Bien que le sujet fût différent, ces deux scrutins ont soulevé des questions quant à la mesure dans laquelle l’autonomie nationale devait être protégée par des exigences nationales contraignantes.

Il est difficile de tirer une leçon idéologique commune de ces deux résultats. La production alimentaire et la politique étrangère impliquent des intérêts, des coûts et des attentes différents. Néanmoins, ces deux défaites simultanées montrent que le seul argument de la souveraineté n’a pas suffi à obtenir le soutien d’une majorité en faveur de l’une ou l’autre proposition. Chaque initiative a dû convaincre les électeurs que ses conséquences concrètes justifiaient les contraintes qu’elle allait imposer.

Pour Berne, le résultat immédiat est la continuité. La Constitution reste inchangée, le gouvernement conserve sa marge de manœuvre et la coopération en matière de sanctions européennes peut se poursuivre. Pour Bruxelles, une source d’incertitude potentiellement grave a été écartée. Pour les partisans de l’initiative, l’ampleur et la portée géographique de cette défaite imposent une réévaluation de leur argumentation.

Le prochain défi consistera à mettre en œuvre cette flexibilité de manière convaincante. Les autorités suisses doivent continuer à expliquer en quoi chaque décision sert les intérêts nationaux et s’inscrit dans leur conception de la neutralité. Le référendum a préservé les outils de la politique étrangère ; il n’a pas supprimé la responsabilité de justifier leur utilisation. Les électeurs suisses ont laissé ce jugement à la sphère politique, où l’évolution de la situation peut faire l’objet de débats et où les décisions peuvent être réexaminées. La Suisse reste ainsi neutre, tout en conservant la capacité de réagir lorsque des crises internationales mettent ses principes et ses intérêts à rude épreuve.

Alessandro Fiorentino