Il “No” islandese e l’Europa delle Nazioni

Rifiutando la ripresa dei negoziati di adesione all’UE, gli islandesi hanno difeso il controllo sulle proprie risorse e hanno sostenuto una forma di cooperazione europea che lascia l’autorità democratica più vicina a casa.

Bruxelles si era illusa che l’Islanda potesse diventare il caso di allargamento più facile per l’Unione Europea. Il Paese è ricco, democratico e già ben integrato in gran parte dell’ordinamento commerciale e giuridico europeo. Eppure, il 29 agosto, gli islandesi hanno rifiutato persino di riaprire i negoziati di adesione abbandonati più di un decennio fa. Il risultato finale è stato del 52,8% di «No» e del 47,2% di «Sì», con un’affluenza alle urne dell’82,5%. Questa partecipazione insolitamente alta conferisce alla decisione un peso democratico che il margine risicato non sminuisce.

La formulazione è importante. L’Islanda non ha votato su un trattato di adesione già pronto, né ha votato per tagliare i ponti con il continente. La domanda del referendum chiedeva se il governo dovesse riprendere i negoziati di adesione. Un «Sì» avrebbe semplicemente dato il via ai negoziati, con la promessa di un altro referendum prima che l’adesione potesse diventare effettiva. L’elettorato ha respinto persino quel mandato preliminare. Non è stato un voto contro l’Europa; è stato un rifiuto di accettare che una cooperazione europea più stretta debba portare, prima o poi, all’adesione politica all’Unione.

Il governo di centro-sinistra aveva cercato di sostenere la propria causa in circostanze insolitamente favorevoli. Il crollo dei vecchi presupposti commerciali, le tensioni nell’Artico e il ripetuto interesse del presidente Donald Trump ad acquisire la vicina Groenlandia erano stati presentati come motivi per cercare rifugio in un blocco politico più ampio. I sostenitori sostenevano inoltre che un’eventuale adesione all’euro avrebbe potuto alleviare gli alti tassi di interesse e le pressioni sul costo della vita in Islanda. Per un po’, i sondaggi suggerivano che potesse prevalere un cauto «sì» ai negoziati. Invece, gli elettori hanno separato i veri problemi del loro Paese dalla risposta istituzionale proposta dal governo.

La mappa dei voti racconta solo una parte della storia. Solo i due collegi elettorali centrali di Reykjavík hanno sostenuto la ripresa dei negoziati; la periferia della capitale e il resto del Paese hanno votato “No”. Questa divisione non dovrebbe essere ridotta alla vecchia abitudine metropolitana di considerare la cautela rurale come ignoranza. Fuori dalla capitale, i costi del trasferimento di competenze in materia di territorio, produzione alimentare e risorse marine sono ben più concreti. Le comunità che vivono di questi settori sanno esattamente quali decisioni sarebbero oggetto di negoziazione a Bruxelles e quali garanzie nazionali potrebbero diventare eccezioni temporanee.

La pesca è stata determinante perché non è né un pezzo da museo né un simbolo di campagna elettorale. Il settore contribuisce per circa il 15% alla produzione islandese, se si considerano le attività dirette e indirette, e per circa il 40% dei proventi da esportazione. Il controllo delle zone di pesca è stato conquistato attraverso un duro conflitto politico durante le “guerre del merluzzo” e rimane strettamente legato al concetto di indipendenza del Paese. La Politica Comune della Pesca dell’Unione Europea potrebbe effettivamente consentire una certa flessibilità negoziale, come hanno sostenuto i suoi difensori. Gli islandesi avevano tutto il diritto di chiedersi cosa sarebbe successo una volta che tale flessibilità si fosse scontrata con una futura maggioranza qualificata, una nuova Commissione o rivendicazioni contrastanti da parte degli Stati membri più grandi.

La leader dell’opposizione Guðrún Hafsteinsdóttir ha espresso l’argomento economico con utile schiettezza durante la campagna: i problemi interni dell’Islanda devono essere risolti dai politici islandesi, non sono compiti da affidare a Bruxelles. Era ben più di uno slogan. L’adesione all’Unione può modificare il quadro in cui i governi agiscono, ma non può sollevare i leader nazionali dalla responsabilità in materia di alloggi, inflazione, produttività o spesa pubblica. La promessa che l’euro avrebbe disciplinato la politica islandese era anche un’ammissione che il Paese avrebbe rinunciato al tasso di cambio e agli strumenti monetari con cui aveva reagito agli shock precedenti. Agli elettori è stato proposto un compromesso, non un miglioramento senza costi.

L’Islanda potrebbe fare questa scelta perché ha già un accordo europeo funzionante, anche se non perfetto. Grazie allo Spazio economico europeo, in vigore dal 1994, l’Islanda fa parte del mercato unico insieme alla Norvegia e al Liechtenstein. Merci, servizi, capitali e persone circolano secondo regole comuni. L’Islanda fa anche parte dello spazio Schengen e rimane membro dell’Associazione europea di libero scambio. Il SEE non copre le politiche comuni dell’UE in materia di agricoltura e pesca, l’unione doganale, la politica commerciale comune né l’unione economica e monetaria. Queste esclusioni lasciano spazio alle scelte nazionali proprio laddove gli elettori islandesi lo ritengono più importante.

Questo accordo presenta un vero e proprio punto debole. L’Islanda adotta gran parte della legislazione del mercato unico senza avere né seggi né diritto di voto nel Parlamento europeo e nel Consiglio dell’Unione europea. Gli Stati del SEE possono contribuire a definire le proposte nelle fasi iniziali, ma non partecipano alle decisioni finali formali dell’Unione. Chi si è schierato a favore dell’adesione ha fatto bene a sottolineare questo deficit democratico. Ma la risposta dipende da cosa un paese ritiene più importante: avere voce in capitolo all’interno di istituzioni con poteri più ampi, oppure la possibilità di mantenere certi poteri del tutto al di fuori di quelle istituzioni. Sabato, la maggioranza ha preferito il secondo equilibrio. La prima ministra Kristrún Frostadóttir ha preso atto del messaggio, affermando che una lezione importante è che la gente è soddisfatta del SEE.

Alcuni federalisti risponderanno che il SEE permette all’Islanda di godere dell’accesso al mercato evitando le responsabilità derivanti dall’adesione. Questa critica ha senso solo se ogni vantaggio della cooperazione economica dovesse essere pagato con l’integrazione politica. L’Islanda contribuisce ai programmi pertinenti, accetta la supervisione delle istituzioni dell’EFTA e recepisce una parte consistente della normativa del mercato unico. Il suo accordo non è gratuito, né si tratta di isolamento sovrano. È una ripartizione negoziata delle responsabilità. Il fatto che l’Unione accetti un accordo del genere dimostra che l’Europa possiede già più di un’architettura costituzionale. Il referendum chiedeva se gli islandesi volessero sostituire la loro con un’altra. E non l’hanno fatto.

La questione della sicurezza non ha ribaltato questa valutazione. L’Islanda è un membro fondatore della NATO, non ha un esercito permanente e fa grande affidamento sui suoi rapporti di difesa con gli Stati Uniti. La sua posizione geografica è diventata più importante ora che l’Atlantico settentrionale e l’Artico tornano al centro della competizione tra le grandi potenze. Questi fatti richiedono investimenti più consistenti nella resilienza nazionale, nei porti, nella sorveglianza e nell’accesso alle forze alleate. Non dimostrano però che l’adesione all’UE fornirebbe una garanzia di sicurezza sostitutiva. Il governo ha chiesto agli elettori di considerare le preoccupazioni geopolitiche come un argomento a favore dei negoziati di adesione; l’elettorato ha rifiutato di fondere due questioni distinte in un’unica questione.

Per Bruxelles, il risultato è ben più che un’occasione persa in termini di immagine. L’Islanda non avrebbe avuto bisogno di quella riorganizzazione istituzionale richiesta a molti dei candidati attuali. La sua adesione avrebbe potuto essere presentata come la prova che l’allargamento continua ad attrarre democrazie prospere e consolidate anche dopo la Brexit. Ma l’allargamento non può essere giustificato solo dalla preparazione amministrativa di un candidato. Richiede anche il consenso duraturo delle persone a cui si chiede di cedere parte dei propri poteri. Se quel consenso manca anche in un partner stretto, la risposta giusta non è quella di patologizzare gli elettori, ma di chiedersi perché l’offerta dell’Unione non sia riuscita a superare il valore dello status quo.

La prima reazione dell’UE è stata opportunamente misurata. Il presidente del Consiglio europeo António Costa ha detto a Frostadóttir che l’Unione rispetta pienamente la scelta democratica, mentre un portavoce ha descritto l’Islanda come uno dei suoi partner più stretti e affidabili. Queste parole dovrebbero diventare una linea politica. Un ordine europeo maturo deve essere in grado di mantenere relazioni solide con paesi che scelgono diversi livelli di integrazione. Il partenariato non dovrebbe essere visto come una sala d’attesa in cui ogni democrazia europea di successo è destinata, prima o poi, a chiedere l’adesione a pieno titolo.

Dietro la decisione islandese c’è un’idea europea di stampo conservatore. La Dichiarazione di Reykjavík parla di un’Europa di nazioni indipendenti che collaborano per il reciproco vantaggio, pur conservando la propria identità e integrità. Afferma inoltre l’uguaglianza delle democrazie europee a prescindere dalle associazioni internazionali a cui aderiscono e favorisce l’esercizio del potere al livello più basso possibile. Questi principi non implicano ostilità verso l’UE. Richiedono piuttosto che l’Unione rimanga uno strumento di cooperazione, soggetto al consenso democratico, piuttosto che l’unico metro di misura della legittimità europea di un paese.

L’attuale accordo dell’Islanda continuerà a essere oggetto di discussione, come è giusto che sia. Il SEE impone delle regole oltre ad aprire i mercati, e il dibattito sulla moneta non scomparirà. Né si dovrebbe confondere una maggioranza del 52,8% con una soluzione definitiva in un Paese diviso. Ha comunque chiarito una questione per il mandato di questo governo: la cooperazione con l’Europa non comporta l’obbligo di entrare nell’Unione. Bruxelles farebbe bene ad accettare questa distinzione. Un’Europa abbastanza sicura di sé da accogliere diverse forme di appartenenza sarà più forte di una che vede l’adesione come l’unica destinazione rispettabile.